緣起

　　當(dāng)前制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的許多具有全局性影響的問題，如地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化推進(jìn)、改善民生導(dǎo)向和宏觀經(jīng)濟(jì)政策布局等，都同財(cái)稅體制密切相關(guān)。可以說，財(cái)稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，已成為全面深化改革開放的突破口和主線索。為此，本版今日特刊發(fā)兩篇探索財(cái)稅體制改革的文章，供讀者交流研討。

　　一旦聚焦財(cái)稅體制改革并深入到其所牽涉的多方面因素，就會發(fā)現(xiàn)，解決當(dāng)前的突出矛盾固然是財(cái)稅體制改革的一個(gè)重要著眼點(diǎn)，但圍繞它的研究和謀劃，應(yīng)當(dāng)也必須從頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃入手。其中，事關(guān)財(cái)稅體制改革根本方向的如下四個(gè)問題，當(dāng)在優(yōu)先考慮之列。

　　稅制結(jié)構(gòu)：要不要增加直接稅

　　1994年確立的我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)及其所決定的稅收收入結(jié)構(gòu)，是以流轉(zhuǎn)課稅為主體的，2012年，來自增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅等流轉(zhuǎn)課稅的收入占全部稅收收入的比重超過70%，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入的占比，則分別為19.5%和5.8%。進(jìn)一步看，在現(xiàn)實(shí)生活中，流轉(zhuǎn)課稅加上企業(yè)所得稅，均系各類企業(yè)繳納，兩者合計(jì)，來自企業(yè)繳納的稅收收入占到全部稅收收入的90%以上。如此的結(jié)構(gòu)，在過去的20年中，特別是這一輪國際金融危機(jī)以來，給我們帶來了一系列挑戰(zhàn)。

　　第一，流轉(zhuǎn)課稅的另一個(gè)稱謂是間接稅。70%以上的稅收收入來自間接稅，意味著我國稅收收入的絕大部分要作為價(jià)格的構(gòu)成要素之一嵌入價(jià)格之中。在國內(nèi)，它既可墊高商品和服務(wù)的價(jià)格水平，又會對政府控制物價(jià)水平的努力形成障礙。在國際貿(mào)易領(lǐng)域，由于中外稅制結(jié)構(gòu)的巨大差異，還會因嵌入價(jià)格之中的間接稅“分量”的不同而帶來境內(nèi)外商品和服務(wù)價(jià)格之間的“反差”或“倒掛”現(xiàn)象。

　　第二，90%以上的稅收收入由企業(yè)繳納，一方面意味著稅收的絕大部分可以轉(zhuǎn)嫁，稅收歸宿在總體上難以把握，從而模糊政府利用稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的視線；另一方面也說明，即便宏觀稅負(fù)水平相同或近似，即便稅收經(jīng)過一系列轉(zhuǎn)嫁過程之后最終要落在消費(fèi)者身上，至少在國民收入初次分配環(huán)節(jié)，我國企業(yè)所承擔(dān)的稅負(fù)高于國際一般水平。

　　第三，來自個(gè)人所得稅收入的占比僅為5.8%，又幾乎沒有任何向居民個(gè)人征收的財(cái)產(chǎn)稅，意味著我國稅收與居民個(gè)人之間的對接渠道既極其狹窄，又只能觸及收入流量。這對于政府運(yùn)用稅收手段調(diào)節(jié)居民收入分配差距，特別是調(diào)節(jié)包括收入流量和財(cái)產(chǎn)存量在內(nèi)的貧富差距，只能算是小馬拉大車。

　　第四，從根本上說來，稅制結(jié)構(gòu)反映的是稅收負(fù)擔(dān)在社會成員之間的分配狀況。稅制結(jié)構(gòu)及其所決定的稅收收入結(jié)構(gòu)的差異，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會文明程度直接相關(guān)。人類稅制結(jié)構(gòu)的發(fā)展史，就是從簡單原始的直接稅到間接稅，再由間接稅到發(fā)達(dá)的直接稅的演進(jìn)過程。主導(dǎo)這一過程的一個(gè)重要因素，就是人類對稅收公平的追求。就以間接稅一邊倒且主要依賴企業(yè)作為稅收來源的現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)而論，我國當(dāng)下的稅收負(fù)擔(dān)分配尚不足以充分體現(xiàn)公平。

　　正是基于上述判斷，黨的十八大報(bào)告正式提出了“形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度”的稅制改革目標(biāo)。下一步財(cái)稅體制改革繞不開的問題是：是否將社會公平作為主要因素納入稅制設(shè)計(jì)的總棋盤？是否要在“營改增”已經(jīng)并將繼續(xù)帶來相當(dāng)?shù)拈g接稅減稅效應(yīng)的同時(shí)，逐步增加直接稅并提升其占比？

　　預(yù)算管理：要不要真正實(shí)行“全口徑”

　　我國的財(cái)政收支或稱預(yù)算收支不等于政府收支，這個(gè)問題久已存在。從2003年黨的十六屆三中全會正式提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo)迄今的10年間，盡管推出了一系列調(diào)整、整合舉措，逐步形成了公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會保險(xiǎn)預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算四類預(yù)算的現(xiàn)實(shí)格局，但這一矛盾始終未能真正緩解。

　　具體來講：公共財(cái)政預(yù)算，亦稱一般收支預(yù)算，這類收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過各級人民代表大會的審議、批準(zhǔn)，且可在各級政府層面統(tǒng)籌使用，故而屬于規(guī)范程度最高的政府預(yù)算；基金收支預(yù)算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但在現(xiàn)實(shí)中被視作相關(guān)部門的“私房錢”，其收支的運(yùn)作既不需通過各級人民代表大會的批準(zhǔn)程序，也不可能在各級政府層面做統(tǒng)籌安排，故而充其量只能算作“備案”性的審議；社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，雖有相對規(guī)范的收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，并實(shí)行�？顚Ｓ茫�但其編制和執(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)既非財(cái)政部門，又僅限于向各級人民代表大會報(bào)告，故而亦屬于“備案”性的審議范疇；國有資本經(jīng)營預(yù)算，進(jìn)入預(yù)算視野的范圍仍限于部分國有企業(yè)，而且上交預(yù)算的國有企業(yè)利潤比例遠(yuǎn)低于國際通行水平，即便上交的部分，也在國有企業(yè)內(nèi)部封閉運(yùn)行，故而至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議。

　　按照2013年的預(yù)算數(shù)字計(jì)算，在包括上述所有四類預(yù)算收支的盤子中，公共財(cái)政預(yù)算收支所占的比重僅為65%上下，其余的三類預(yù)算收支所占比重?cái)?shù)字加總，高居35%左右。這意味著，當(dāng)前中國的政府收支規(guī)模，真正納入“全口徑”預(yù)算管理視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，較之20世紀(jì)末實(shí)行“費(fèi)改稅”之前的水平，雖有所改善，但距離黨的十六屆三中全會設(shè)定的目標(biāo)，還有相當(dāng)長的一段路要走。

　　這種不規(guī)范的預(yù)算格局，使我們難免遭遇如下難題：

　　時(shí)至今日，我國尚無全面反映政府收支規(guī)模及其占GDP比重的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。在所謂財(cái)政收支的名義下，每年的政府預(yù)算所能揭示的僅是公共財(cái)政預(yù)算收支的規(guī)模及其占GDP的比重。出于這一原因，對于我國宏觀稅負(fù)水平的判定，至今仍無一個(gè)相對清晰的標(biāo)準(zhǔn)。此其一。

　　即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計(jì)算，2012年政府收入占GDP的比重仍高居30%上下。盡管政府財(cái)力總額不能算少，盡管財(cái)力的性質(zhì)完全相同，但由于分屬于規(guī)范程度不同的預(yù)算，其中相當(dāng)一部分又被分割為若干塊兒分屬于不同政府部門、不能統(tǒng)籌安排的“私房錢”，從而既造成了政府財(cái)力使用上的分散和浪費(fèi)，也在財(cái)力緊張的表面現(xiàn)象下潛藏了政府收入不斷擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)內(nèi)容。此其二。

　　既然不能將所有的政府收支納入統(tǒng)一的制度框架，各級人民代表大會對政府預(yù)算進(jìn)行的審批就只能是“區(qū)別對待”式的。既然不能將全部的政府收支關(guān)進(jìn)統(tǒng)一的制度籠子，本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運(yùn)作也就會“政出多門”。建立在如此基礎(chǔ)之上的政府預(yù)算，當(dāng)然難以完整規(guī)范、公開透明。此其三。

　　所以，下一步財(cái)稅體制改革不容回避的一個(gè)根本問題是：是否真正下決心把“全口徑”預(yù)算管理落實(shí)到位？

　　政府支出：要不要穩(wěn)定規(guī)模并轉(zhuǎn)換結(jié)構(gòu)

　　按照目前有賬可查且可以查到的統(tǒng)計(jì)文獻(xiàn)計(jì)算，2012年我國全部政府支出占GDP的比重已經(jīng)突破35%。這樣的支出規(guī)模，雖然從一般比較角度而言不能算是偏高的，但一旦同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系作更為細(xì)致的比較，特別是在將目前相對落后的財(cái)政支出管理水平引入視野之后，則屬于相對偏高狀態(tài)了。

　　進(jìn)一步看，政府支出規(guī)模在扣除各類赤字或債務(wù)之后，直接表現(xiàn)為宏觀稅負(fù)水平的高低。鑒于我國現(xiàn)實(shí)的宏觀稅負(fù)水平已處于相對偏高狀態(tài)，也鑒于我國的國民收入分配結(jié)構(gòu)近些年已經(jīng)發(fā)生了越來越向政府一方傾斜的變化，更鑒于政府支出規(guī)模過大不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的事實(shí)，穩(wěn)定既有政府支出規(guī)模及其占GDP的比重，并使其不再進(jìn)一步擴(kuò)大或提升，無疑是必要的。

　　與此同時(shí)，我國現(xiàn)實(shí)的政府支出結(jié)構(gòu)也頗不均衡。雖然僅以公共財(cái)政預(yù)算支出計(jì)算的投資和建設(shè)性支出比重已大幅下降，但若將以國有土地出讓收入為主體的政府性基金預(yù)算支出和地方政府融資平臺資金所形成的支出計(jì)算在內(nèi)，“全口徑”政府支出中的投資和建設(shè)性支出占比則超過50%。投資和建設(shè)性支出比重偏大，意味著對民生領(lǐng)域的投入有所不足，也意味著政府沿襲多年的通過擴(kuò)大投資和上項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思路亟待調(diào)整。

　　所以，下一步財(cái)稅體制改革應(yīng)當(dāng)也必須解決的根本問題是：要不要將穩(wěn)定既有的政府支出規(guī)模作為追求的目標(biāo)？要不要在穩(wěn)定政府支出規(guī)模的同時(shí)，真正摒棄以擴(kuò)大投資和建設(shè)支出換取經(jīng)濟(jì)增長的傳統(tǒng)思維定式，并作出向民生領(lǐng)域支出傾斜的政策抉擇？

　　財(cái)政體制：要不要堅(jiān)守“分稅制”

　　從1994年起我國的財(cái)政體制一直以“分稅制”冠名，這表明財(cái)稅體制是以“分稅制”作為改革方向或建設(shè)目標(biāo)的。

　　“分稅制”所對應(yīng)的是“分錢制”，是將“分錢制”作為其對應(yīng)面來設(shè)計(jì)的。與我們曾經(jīng)經(jīng)歷過的以統(tǒng)收統(tǒng)支、財(cái)政大包干為代表的“分錢制財(cái)政體制”安排有所不同，本來意義上的“分稅制財(cái)政體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義：“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級政府間職責(zé)(事權(quán))范圍，在此基礎(chǔ)上劃分各級財(cái)政支出責(zé)任；“分稅”，就是在劃分事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，即將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源；“分管”，就是在分事和分稅的基礎(chǔ)上實(shí)行分級財(cái)政管理，一級政府一級預(yù)算主體，各級預(yù)算相對獨(dú)立，自求平衡。

　　對照“分稅制”的上述含義，不難發(fā)現(xiàn)，在過去20年中，經(jīng)過一系列的適應(yīng)性調(diào)整，財(cái)政體制格局已出現(xiàn)了偏離“分稅制”、重歸“分錢制”的跡象。

　　比如，“分稅制”的靈魂或設(shè)計(jì)原則，在于“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”。然而，在“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”始終未能清晰界定的背景下，一些調(diào)整變化發(fā)生了：先是“財(cái)權(quán)”的“權(quán)”字被改為“力”字，從而修正為“財(cái)力與事權(quán)相匹配”。由于財(cái)力和事權(quán)分別處于“錢”和“權(quán)”兩個(gè)不同的層面，現(xiàn)實(shí)中的操作很難規(guī)范化。后來，又在預(yù)算法的修訂中以“支出責(zé)任”替代“事權(quán)”，從而，名義上的“財(cái)力與事權(quán)相匹配”演化成了事實(shí)上的“財(cái)力與支出責(zé)任相匹配”。問題在于，“財(cái)力”指的是“錢”，“支出責(zé)任”指的也是“錢”，由兩“權(quán)”層面上的匹配退居為兩“錢”層面上的匹配，雖說是迫于現(xiàn)實(shí)條件的一種不得已選擇，但終歸是從分稅制財(cái)政體制基點(diǎn)的倒退之舉。

　　還如，將現(xiàn)行稅制體系中的18個(gè)稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，本是分稅制財(cái)政體制的一個(gè)重要基石。基于當(dāng)時(shí)的特殊背景，1994年財(cái)稅改革的主要注意力放在了中央稅和中央地方共享稅建設(shè)上，在此之后的調(diào)整并未適時(shí)實(shí)現(xiàn)主要注意力向地方稅建設(shè)的轉(zhuǎn)移。一方面，2002年的所得稅分享改革，進(jìn)一步增添了中央地方共享稅收入占全部稅收收入的比重；另一方面，始自2012年上海試點(diǎn)、眼下已向全國擴(kuò)圍且要在“十二五”落幕之時(shí)全面完成的“營改增”，又將屬于地方唯一主體稅種的營業(yè)稅納入了中央地方共享稅——增值稅框架之內(nèi)。這一操作雖有其必要性，系事關(guān)財(cái)稅體制改革的重要步驟，且同時(shí)伴隨以相應(yīng)的財(cái)力補(bǔ)償性措施，但一個(gè)不可回避的結(jié)果是，地方稅體系被進(jìn)一步弱化了，地方稅收入占全部稅收收入的比重進(jìn)一步下降了。

　　再如，分稅制財(cái)政體制的另一個(gè)重要基石，是在“分事”“分稅”的基礎(chǔ)上實(shí)行分級財(cái)政管理。但是，這些年來，隨著中央各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及其在全國財(cái)政收支規(guī)模中所占比重的急劇增長和擴(kuò)大，不僅地方財(cái)政可以獨(dú)立組織管理的收入規(guī)模及其在地方財(cái)政收入中的占比急劇減少和縮小，而且地方財(cái)政支出中越來越大的份額依賴于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。倘若此種格局長期化，甚至于體制化，那么，多級財(cái)政背景下的各級地方財(cái)政，將由于缺乏相對獨(dú)立的收支管理權(quán)和收支平衡權(quán)，而同歷史上的帶有“分錢制”色彩或傾向的財(cái)政體制安排相類似。

　　所以，下一步財(cái)稅體制改革亟待澄清的一個(gè)問題是：繼續(xù)堅(jiān)守“分稅制”方向并逐步向其逼近，還是迫于現(xiàn)實(shí)條件的制約而部分回到“分錢制”？

　　上述的四個(gè)方向性問題，對于啟動(dòng)下一步的財(cái)稅體制改革是極為重要的，只有在大方向明確的條件下，方可避免出現(xiàn)一些似是而非的決策，改革才不至于出現(xiàn)周折或反復(fù)。

　　(高培勇 作者系中國社科院學(xué)部委員、中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長)