趙乃育 繪

備受關(guān)注的全國城鎮(zhèn)化工作會議召開在即，土地制度和戶籍制度改革再次成為城鎮(zhèn)化背景下的核心議題。雖然每年有1000多萬農(nóng)民工進入城市，但現(xiàn)行土地制度和戶籍制度方面的制度藩籬和“隱性”門檻，使得“農(nóng)民工市民化”這一新型城鎮(zhèn)化的核心難以做實。

《經(jīng)濟參考報》記者了解到，一些城市利用居住證制度設(shè)置學(xué)歷、技能、投資等新門檻已成為普遍現(xiàn)象，或者存在只改變戶籍、未改善生活居住條件和福利水平的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。而當前的土地制度使得農(nóng)民難以真正“走出去”和“留下來”，一些地方的戶籍改革試點中，甚至出現(xiàn)了原有城市戶籍人口希望換成農(nóng)村戶籍的“逆城市化”現(xiàn)象。

門檻高　農(nóng)民工身份難轉(zhuǎn)變

作為戶籍制度改革的過渡性政策，居住證制度已在多地探索實行。據(jù)全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點經(jīng)驗總結(jié)材料，上海、浙江、廣東、江蘇、北京等地都將居住證與在當?shù)芈鋺粝鄴煦^。然而，居住證已經(jīng)成為了農(nóng)民工落戶新限制。

“自由遷徙”，首次出現(xiàn)在今年的政府工作報告中，報告提出要為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。而戶籍制度正是城鎮(zhèn)化過程中改革呼聲最高的制度藩籬之一。

去年2月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，要求今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤，繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。十八大報告中再次明確提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

從近年來各地的實踐和國務(wù)院的政策來看，當前戶籍制度改革基本上遵循著“積極穩(wěn)妥”的思路。特別是對于農(nóng)民工在大城市的落戶問題，現(xiàn)有的政策還比較謹慎，以防“有的地方不分城市類別不顧城市綜合承載能力，一味放寬落戶城市的條件”。

據(jù)了解，2000年，我國全面放開了縣以下城鎮(zhèn)的落戶限制；2011年，全面放開了農(nóng)民進入中小城市的落戶限制；2012年，首次放開地級市戶籍，部分大城市和特大城市戶籍制度也在進行探索。

不久前，廣州市取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口家庭戶”，引發(fā)人們對于戶籍制度改革加速推進的猜想。此外，河北、遼寧、江蘇、山東、重慶、四川、廣西等10多個省區(qū)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)稱為“居民戶口”。

有專家指出，一些地方戶籍制度改革存在“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，即直接把農(nóng)民的戶籍變了，但并沒有改變他們生產(chǎn)和生活居住條件，這樣的戶籍改革沒有意義。北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷認為，依附在戶籍上的社保、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等問題不是公安部門和戶籍制度本身能夠解決的，戶籍放開之后，更重要的是解決農(nóng)民進城的問題，真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

記者了解到，不少地方在居住證、戶籍、公共服務(wù)方面設(shè)置學(xué)歷、技能、投資等諸多門檻已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。比如2010年至2012年5月，廣東省通過積分入戶的大約為農(nóng)民工總量的百分之一，73.7%的積分入戶者具有一定職稱或者嚴苛的職業(yè)資格。

今年7月1日起，上海開始實行居住證積分制度。根據(jù)居住證積分制，持有居住證、總積分標準分值達到120分的外來人口，可以享受子女教育、異地高考、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計劃生育等公共服務(wù)待遇。獲得積分的基礎(chǔ)指標包括年齡、教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級、在上海市工作及繳納職工社會保險年限等。

對于大量外來務(wù)工者來說，特別是那些低文化水平的人，由于難以拿到120分的標準分，仍然都擋在門外。而且居住證和上海戶籍相比，仍然存在差距，比如不能享受上海市低保待遇，不能申請購買保障房等。

近日有媒體報道稱，由公安部牽頭制定的“居住證管理辦法”草案已經(jīng)提交至國務(wù)院法制辦，有望在年內(nèi)推出。其中較大的突破在于，居住證將不設(shè)置人才門檻，覆蓋所有外來人口。

負擔(dān)重　地方財政力不能支

戶籍制度改革最終要實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，還需要社保、財稅、土地政策等一系列改革配套。在實際操作中，很多城市不愿意放開戶籍還有現(xiàn)實的考慮，主要就是因為地方財力難以承擔(dān)農(nóng)民工市民化的高成本。

有測算稱，一個典型農(nóng)民工市民化(包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口)所需的公共支出成本總共約8萬元左右。全國人大財經(jīng)委副主任委員、經(jīng)濟學(xué)家辜勝阻不久前對湖北省六個三線城市進行了調(diào)研，他認為農(nóng)民工市民化有六項成本，包括隨遷子女教育成本、醫(yī)療保障成本、養(yǎng)老保險成本、民政部門的其他社會保障支出、社會管理費用和保障性住房支出。

廣東省的一位地方官員告訴記者，雖然國家和各省均出臺了基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃和方案，但對于承擔(dān)基本公共服務(wù)的地方政府來說，服務(wù)需求越來越多，財政上的壓力越來越大，而國家和省級財政稅收政策沒有調(diào)整，各省的政策存在差異，無法對接。要將龐大的外來人口全部納入公共服務(wù)均等化的統(tǒng)籌范圍絕非易事，即使是北京、上海、廣州等經(jīng)濟發(fā)達財政充裕的城市也難以承擔(dān)。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認為，一次性將外來人口全部改成城市戶籍人口，不僅對地方財政形成較大壓力，也將會出現(xiàn)人口倒掛情況。因此，戶籍制度改革應(yīng)分期分批實施，重點解決長期舉家遷徙，在城鎮(zhèn)就業(yè)多年有穩(wěn)定居住條件的居民。促使他們通過戶改在就業(yè)和居住地落戶。與此同時，對于沒有解決戶籍的居民，應(yīng)先通過縮小公共服務(wù)差距解決農(nóng)民工市民化問題。

在李鐵看來，像北京上海這樣的大城市根本沒有辦法進行戶籍制度改革，因為它們集中了全國最好的資源，福利基本上接近于發(fā)達國家了。對于中國的一個城市，要解決戶籍，同時要解決含在戶籍上的公共福利，意味著政府的支出一定會向這方面傾斜，會使原來的居民福利受到很大的影響。

有專家認為，深化城鎮(zhèn)化配套改革需要在中央政府和地方政府以及政府企業(yè)和個人之間構(gòu)建多元化的成本分擔(dān)機制。比如應(yīng)該建立“人錢”掛鉤機制，即根據(jù)各城市吸納農(nóng)民工定居的規(guī)模，每年定向給予財政補助，以激勵城市吸納外來人口。

記者了解到，備受關(guān)注的“國家中長期新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”中，作為地方財政重要來源的中央財政轉(zhuǎn)移支付的標準有望會進行改變。未來我國財政轉(zhuǎn)移支付分配規(guī)模將一改之前以戶籍人口認定方式，更多考慮常住人口因素，根據(jù)常住人口規(guī)模進行認定，以做到根據(jù)地方實際行動真正合理分配公共資源。

安居憂　進城農(nóng)民難舍土地

30多年前的城鎮(zhèn)化發(fā)端于農(nóng)民從土地的束縛中解放出來，由此出現(xiàn)了全世界最大規(guī)模的人口流動。在新型城鎮(zhèn)化推進過程中，土地制度改革仍是關(guān)鍵因素。

一些在北京、深圳打工的農(nóng)民工接受采訪時對記者說，由于不清楚未來土地政策的變化，他們對于在城市里安家仍心存后顧之憂。

中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡昉認為，在缺乏穩(wěn)定的定居預(yù)期的情況下，外出的農(nóng)民工不敢轉(zhuǎn)讓承包土地的經(jīng)營權(quán)，更不愿意放棄已經(jīng)閑置的宅基地，造成在最嚴格的土地管理制度下，土地的生產(chǎn)和生活利用率卻有所下降。

經(jīng)濟學(xué)家厲以寧曾表示，在推進城鎮(zhèn)化過程中，土地確權(quán)要先行一步。他甚至認為，土地確權(quán)堪比另一次“土改”。

事實上，土地確權(quán)被看作保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)性工作。通過確權(quán)，農(nóng)民能夠拿到依法登記、具有法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證和宅基地使用權(quán)證，獲得更加穩(wěn)定的預(yù)期，在城鎮(zhèn)化過程中真正能夠“走得出去”。

2012年底，國土部已基本完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)工作，農(nóng)業(yè)部門則提出用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。

成都作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，從2008年開始推行以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。通過確權(quán)頒證，農(nóng)民獲得了集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)更為全面。

據(jù)北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組的研究，成都土地制度改革的路線圖是，在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地指標交易帶動農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)、推動土地資源的市場化配置、促進城市化。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長孔祥智認為，隨著農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)得到強化，再通過征地制度改革，將約束地方政府征地行為，大大提高征地補償水平和土地利用效率，并改變此前粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

清華大學(xué)教授蔡繼明則提出“農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化”的概念，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經(jīng)過土地征用，在集體土地上推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟成果的城市化模式。

蔡繼明認為，農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化保障了農(nóng)村集體土地的權(quán)益，體現(xiàn)了農(nóng)民當家作主的地位，使農(nóng)民充分享受了工業(yè)化城鎮(zhèn)化的成果，縮小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時也減輕了政府的財政負擔(dān)。

脫鉤難“逆城市化”現(xiàn)象顯露

因為農(nóng)民市民化和土地財產(chǎn)權(quán)利掛鉤，在重慶、成都等地的戶籍改革試點中，出現(xiàn)了不少“逆城市化”的現(xiàn)象。一些農(nóng)民工不愿意要城市的戶口，甚至于很多原有城市戶籍的人口，希望換成農(nóng)村戶籍，以分得田地，享受城鎮(zhèn)化帶來的紅利。

前幾年，一些地方在城鎮(zhèn)化的推進過程中實行“宅基地換房、土地換社�！钡恼�策，實際上還是打著土地的主意。比如重慶曾經(jīng)提出農(nóng)民進城的“三件舊衣”(農(nóng)民的承包地、宅基地、林地)換“五件新衣”(包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、子女讀書、就業(yè)、住房)的政策，一度引起了很大爭議。

據(jù)全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點經(jīng)驗總結(jié)，即使是在成都市，改革也沒有完全擺脫對農(nóng)村土地的依賴關(guān)系。在城鎮(zhèn)保障性住房和失業(yè)保險等方面，還是根據(jù)居民是否擁有農(nóng)村土地進行了區(qū)別對待，比如居民如果在農(nóng)村仍然擁有宅基地和相應(yīng)的房產(chǎn)，那么在城鎮(zhèn)就不能享受保障性住房；居民在農(nóng)村仍然擁有承包地和林地，就不能享受到基本的失業(yè)保險。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田認為，農(nóng)民的宅基地與承包地其實一直在承擔(dān)著農(nóng)民的社會保障職能，所以目前的城鎮(zhèn)化還是不要急于去沒收農(nóng)民的地與房。如果再出現(xiàn)2008年式的金融危機，上千萬甚至幾千萬人失業(yè)了，農(nóng)村回不去了，宅基地與承包地沒有了，可能會引發(fā)大問題。

專家認為，農(nóng)民應(yīng)該帶著土地權(quán)利進城，轉(zhuǎn)為市民后也保留其原有的土地權(quán)利，或采取市場化的退出機制。即使“土地換社�！本哂泻侠硇裕�其前提也必須是農(nóng)民能夠獲得和城里人同等的社會保障。

中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林建議，一方面要盡快剝離土地的社會保障功能，尤其是在農(nóng)村土地得不到物權(quán)保障、不能抵押貸款的情況下，不能硬性要求農(nóng)民工以放棄土地權(quán)利為代價來獲得城市基本公共服務(wù)；另一方面要切實保障農(nóng)民的土地收益權(quán)。在符合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的前提下，建立完善的農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股的相關(guān)制度安排。

國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的分析稱，城鎮(zhèn)化進程中，要保護好農(nóng)民土地權(quán)益關(guān)鍵在于建立被征地農(nóng)民社會保障制度，鼓勵農(nóng)民帶著土地權(quán)利進城做市民，保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，明確農(nóng)民對農(nóng)村整理節(jié)約出的建設(shè)用地享有收益權(quán)，確立以土地市場價值為土地補償標準的計量依據(jù)等。

據(jù)了解，國土資源部已經(jīng)考慮在加快完善農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等保障制度的前提下，逐步放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。而目前浙江、安徽、廣東等地也已著手進行宅基地流轉(zhuǎn)試點工作，意在探索建立宅基地流轉(zhuǎn)制度，真正體現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，讓農(nóng)民帶著“第一桶金”進城。