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　　隨著農(nóng)村社會(huì)在家庭結(jié)構(gòu)、代際關(guān)系、人口流動(dòng)等方面不斷發(fā)生變化，許多農(nóng)村失能老年人與空巢老年人的生活陷入了無(wú)人照料的困境。如何發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，讓辛勞了一輩子的老人安享晚年？江蘇省部分市縣的先行先試，為我們提供了“樣本”，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，其困惑也引人思考。

　　何處去養(yǎng)老？

　　離家不離村，村中享天倫

　　9月19日，中秋節(jié)。中午11點(diǎn)左右，昆山錦溪鎮(zhèn)虬澤村新建的日間照料中心里，已經(jīng)聚集了三四十名村里的老人。再過(guò)一會(huì)兒就要吃午飯了。午餐清淡而豐盛，有西蘭花、蝦、紫菜蛋湯。83歲的吳國(guó)珍老人說(shuō)：“飯香，人又多，吃得開(kāi)心。”

　　錦溪鎮(zhèn)有一所投資1300萬(wàn)元、設(shè)施齊全、環(huán)境優(yōu)良的福利院，愿去那兒的老人卻不多。福利院黨委書記陳建平說(shuō)，鎮(zhèn)上現(xiàn)有93名五保戶老人，只有23名住進(jìn)了福利院，其余都留在了家里。

　　“農(nóng)村老人喜歡熟悉的環(huán)境，離開(kāi)了他的生活圈子，會(huì)感覺(jué)孤單。所以開(kāi)在村子里的日間照料中心很受歡迎�！贝逦瘯�(huì)主任黃初新說(shuō)，村里有46名老年人每天來(lái)照料中心就餐，這兒中晚餐都免費(fèi)�！懊刻靽�(guó)家給的8元伙食費(fèi)其實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，村里負(fù)擔(dān)剩下的部分�！�

　　記者在虬澤村日間照料中心看到，除了食堂，中心還有健身器材、廚房、休息廳、閱覽室、棋牌室等，裝修一新。

　　如同全國(guó)的經(jīng)濟(jì)版圖，江蘇也存在地區(qū)差異。蘇南的集體經(jīng)濟(jì)富裕，村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都建得比較完善。那么經(jīng)濟(jì)薄弱的蘇北又是如何解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的呢？

　　贛榆縣屬于蘇北區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)蘇南要低，當(dāng)?shù)卦诖謇锝ㄔO(shè)低成本、小戶型的“養(yǎng)老新區(qū)”，讓老人“離家不離村，村中享天倫”。

　　小院里種植了青菜、蘿卜、扁豆等當(dāng)季蔬菜，35平方米的房間干凈清爽，各種生活用品齊全——這是贛榆縣青口鎮(zhèn)梁莊社區(qū)“老年人集中居住點(diǎn)”王緒蘭老人的家�！�76歲啦，兒女不在身邊，就想每天能跟老姐妹們湊在一塊拉家常�！彼�說(shuō)。

　　2011年底，王緒蘭把家從老屋搬到了村里新建的“老年人集中居住點(diǎn)”。這里現(xiàn)在已有80多位老人，都是獨(dú)門獨(dú)院。社區(qū)里老年活動(dòng)中心、衛(wèi)生室、圖書室、小超市等生活休閑設(shè)施一應(yīng)俱全。入住養(yǎng)老區(qū)的老人除了每月領(lǐng)到養(yǎng)老金，還能拿到100元生活補(bǔ)貼。目前贛榆縣共建有20余處農(nóng)村老年人集中居住點(diǎn)，今后每年都會(huì)再建30處左右。

　　江蘇省民政廳黨組成員、省老齡辦主任張建平說(shuō)，經(jīng)過(guò)探索實(shí)踐，江蘇已確定了三種農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)形式：村建養(yǎng)老區(qū)、村辦養(yǎng)老院、家辦托老所。

　　村建養(yǎng)老區(qū)，是在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，村集體統(tǒng)一建設(shè)老年住房，配套各項(xiàng)老年服務(wù)設(shè)施，老年人免費(fèi)或低費(fèi)入住。讓老年人保持著原有的“家”的生活方式，又方便集體、子女和老年人互相之間的照顧。

　　村辦養(yǎng)老院，是利用農(nóng)村的閑置公共房產(chǎn)、土地等資源，打造成小型養(yǎng)老院，解決本村高齡、空巢、失能半失能老人和五保老人的就近養(yǎng)老問(wèn)題。去年以來(lái)，濱海縣每村投入30萬(wàn)—40萬(wàn)元，興建村辦養(yǎng)老院，到今年底，將落成5所村辦老年關(guān)愛(ài)之家。

　　家辦托老所是最受農(nóng)民歡迎的一種形式。農(nóng)民利用自家的房子或租賃當(dāng)?shù)氐目沼喾慨a(chǎn)，辦起家庭托老所，照顧附近地區(qū)的老年人。啟東、海門、張家港、泰州等地的家庭托老已成為一種養(yǎng)老新業(yè)態(tài)。連云港市新浦區(qū)新南街道，形成了“家庭托老一條街”，有9家家辦托老所，沒(méi)要政府一分錢卻照顧了150余位高齡、空巢、失能半失能老年人。

　　錢從哪里來(lái)？

　　財(cái)政擔(dān)大頭，社會(huì)補(bǔ)缺口

　　江蘇是全國(guó)率先進(jìn)入老齡化社會(huì)的省份之一，現(xiàn)有60周歲以上老年人口1424.7萬(wàn)，占人口總數(shù)的18.89%。與此同時(shí)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村青壯年人口大量流入城鎮(zhèn)，江蘇省的“老人村”現(xiàn)象也非常突出，農(nóng)村居民養(yǎng)老服務(wù)需求亟待得到滿足。

　　建設(shè)三種農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，錢從哪里來(lái)？江蘇的做法是：政府出規(guī)劃，財(cái)政擔(dān)大頭，社會(huì)補(bǔ)缺口。

　　2011年，江蘇省明確提出農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的具體目標(biāo)，同年省人大在全國(guó)率先出臺(tái)了文件，要求地方各級(jí)政府將老年事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。從“十二五”開(kāi)始，江蘇省強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)服務(wù)農(nóng)村困難高齡、空巢、失能半失能老人的 “老年關(guān)愛(ài)之家”建設(shè)。僅2012年省財(cái)政就投入3000萬(wàn)元，扶持了300個(gè)“關(guān)愛(ài)之家”的建設(shè)，讓萬(wàn)名老人有所歸依。

　　據(jù)介紹，江蘇100個(gè)縣（市、區(qū)）中，已確定蘇北46個(gè)薄弱地區(qū)的養(yǎng)老由省財(cái)政重點(diǎn)保障。今年起每年投入1.7億元建設(shè)農(nóng)村敬老院，全部投給這些薄弱地區(qū)，連續(xù)投10年，總額將達(dá)17億元。

　　不過(guò)，光靠政府投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠�！梆B(yǎng)老院每年要投入90萬(wàn)元；日間照料中心已經(jīng)投入150萬(wàn)元，每年的運(yùn)營(yíng)費(fèi)至少需要15萬(wàn)元；老年護(hù)理醫(yī)院，鎮(zhèn)里也要投入7000萬(wàn)元。” 昆山市錦溪鎮(zhèn)民政辦主任徐家根說(shuō)，即使像錦溪這樣的“富裕鎮(zhèn)”，財(cái)政的“養(yǎng)老”擔(dān)子也不輕，未來(lái)憑自身財(cái)力提高養(yǎng)老服務(wù)水平，有些力不從心。

　　“這一問(wèn)題在蘇北更為突出�！苯�蘇省民政廳廳長(zhǎng)侯學(xué)元說(shuō)，對(duì)蘇北薄弱地區(qū)在財(cái)政重點(diǎn)傾斜的同時(shí)，也要想辦法吸引社會(huì)資金。

　　目前，江蘇已在很多市縣以“村集體建、村和個(gè)體合資建、成功人士回報(bào)家鄉(xiāng)無(wú)償建和個(gè)人獨(dú)資建”等方式興辦社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提供有償、低償服務(wù)。如泰州等市縣為鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，在用地保障、管理費(fèi)用和基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用減免、員工培訓(xùn)補(bǔ)貼、床位補(bǔ)貼等方面出臺(tái)優(yōu)惠政策，睢寧縣對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)予以資金補(bǔ)助。

　　標(biāo)準(zhǔn)怎么定？

　　扶持不可少，監(jiān)管需到位

　　在發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的過(guò)程中，政府責(zé)任和市場(chǎng)行為的邊界如何厘清，是一個(gè)重要的課題。

　　“張家港市對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位建設(shè)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是12000元/張，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼為100元/月；蘇中某縣對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新增床位給予1500元/張的補(bǔ)貼，沒(méi)有床位運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼；而在蘇北某市，地方財(cái)政對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根本沒(méi)有補(bǔ)貼。”張建平舉例說(shuō)，省里對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼的政策，在各地落實(shí)情況差異很大�！罢�府必須承擔(dān)農(nóng)村居民養(yǎng)老服務(wù)的保底任務(wù)，如村辦照料中心的標(biāo)準(zhǔn)伙食費(fèi)、添置設(shè)施費(fèi)用、人員工資等，都該由市鎮(zhèn)兩級(jí)政府財(cái)政承擔(dān)，其余錦上添花的開(kāi)支，可根據(jù)村集體和居民自身經(jīng)濟(jì)條件來(lái)決定�！彼�說(shuō)。

　　“一間小屋子住得滿滿當(dāng)當(dāng)?shù)模瑳](méi)有洗澡等衛(wèi)生設(shè)施，加上通風(fēng)不暢，屋子里都是臭味騷味兒�！睆埥ㄆ秸f(shuō)，江蘇省民政廳在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村民辦托老機(jī)構(gòu)的設(shè)施安全和衛(wèi)生狀況堪憂，這表明對(duì)民辦農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，扶持鼓勵(lì)不可缺，監(jiān)督管理同樣不能少。

　　調(diào)研還顯示，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象十分普遍，管理上無(wú)規(guī)章可循、隨意性大，跟老人簽訂入住的合同也不規(guī)范，經(jīng)常發(fā)生民事責(zé)任糾紛。民政、公安消防、衛(wèi)生、國(guó)土等多個(gè)部門都來(lái)管，卻缺乏一致行動(dòng)的能力……張建平認(rèn)為，引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，當(dāng)務(wù)之急是完善制度，盡快制定出臺(tái)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)水平的統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)，明確發(fā)展模式、資金來(lái)源、運(yùn)營(yíng)管理、政府職能和機(jī)構(gòu)主體的法律責(zé)任等問(wèn)題，以改變當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)雜亂、不規(guī)范、難以評(píng)估和監(jiān)督的格局。同時(shí)要整合管理資源，防止九龍治水，及時(shí)、全面地對(duì)政策實(shí)施情況及其養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行進(jìn)行督查管理。

　　“國(guó)家有扶老補(bǔ)貼，無(wú)論是交給老人讓他們自己買服務(wù)，還是交給機(jī)構(gòu)監(jiān)督他們賣服務(wù)，都得有章可循�！睆埥ㄆ秸f(shuō)。

　　觀 點(diǎn)

　　北京師范大學(xué)收入分配研究院執(zhí)行院長(zhǎng)李實(shí)：

　　農(nóng)村養(yǎng)老——

　　多補(bǔ)人頭，少補(bǔ)床頭

　　資金逐利而往。農(nóng)村老年人大多低收入甚至無(wú)收入，農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)不高，而目前政府出臺(tái)的床位補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策，對(duì)城市資金的吸引力也有限。

　　鼓勵(lì)城市資金投向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，關(guān)鍵是看農(nóng)村土地制度改革。那些兒女已經(jīng)進(jìn)城或孤寡農(nóng)村老人如果能出售自己的宅基地，便可獲得充足資金去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安享晚年，購(gòu)得宅基地的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則可在面向農(nóng)村居民提供養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，開(kāi)辦其他綜合服務(wù)，包括“農(nóng)家樂(lè)”等旅游項(xiàng)目以及面向城市人群的高端療養(yǎng)服務(wù)。

　　此外，農(nóng)村老人還可以選擇將宅基地流轉(zhuǎn)給村集體，“置換”為集中居住的養(yǎng)老新屋，既避免了原來(lái)的老房子閑置、浪費(fèi)，也減輕了自身和集體的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更是從整體上減少了因新建養(yǎng)老設(shè)施對(duì)土地資源的使用特別是對(duì)耕地的占用，降低全社會(huì)的養(yǎng)老成本。

　　為農(nóng)村居民提供養(yǎng)老服務(wù)，必須堅(jiān)持“農(nóng)民自愿”的原則。

　　一是要盡量做到“多補(bǔ)人頭、少補(bǔ)床頭”，把養(yǎng)老補(bǔ)貼交給農(nóng)民，讓他們自主選擇以何種方式養(yǎng)老，是住家里還是住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)？住城里還是住鄉(xiāng)下？住公辦的還是住民辦的？地方政府和有關(guān)部門不能為了追求政績(jī)，一味以“建設(shè)多少院子、提供多少床鋪、安置多少老人”為目標(biāo)，把管理者的意愿強(qiáng)加到老人身上。

　　某些地方，對(duì)不住養(yǎng)老院的老人停發(fā)補(bǔ)貼，這種給惠民政策附加條件的做法值得警惕，國(guó)家給農(nóng)民的好處，要不打折扣地送到他們手中。

　　二是要防止超出需求、一窩蜂地開(kāi)設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的做法，這不僅浪費(fèi)社會(huì)資源，也可能導(dǎo)致權(quán)力尋租、套取財(cái)政補(bǔ)貼的問(wèn)題。

　　中國(guó)城鄉(xiāng)差距較大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況也不均等，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)無(wú)固定模式�？傮w上應(yīng)遵循“土地改革先行、政府財(cái)力擔(dān)當(dāng)、公共服務(wù)配套”的原則，確保農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)性。

　　延伸閱讀

　　國(guó)外農(nóng)民養(yǎng)老政策一瞥

　　柴 茂

　　農(nóng)民收入較低是世界性的普遍現(xiàn)象。為縮小城鄉(xiāng)收入和社會(huì)保障差距，各國(guó)在建立農(nóng)民社會(huì)保障時(shí)大都奉行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的思路，對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)給予大量的財(cái)政補(bǔ)貼，或直接由財(cái)政出資給予養(yǎng)老保障。

　　從農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資情況看，農(nóng)民繳費(fèi)所占比例非常低，僅為10％—30％左右，政府補(bǔ)貼為主要資金來(lái)源。

　　法國(guó)政府對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼30％，但還有58％是從其他行業(yè)的保障計(jì)劃資金中劃撥過(guò)來(lái)的；德國(guó)為70％左右，占農(nóng)業(yè)部全部預(yù)算的2/3；日本政府對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼的份額在43％以上，且有逐年遞增的趨勢(shì)。

　　而在發(fā)展中國(guó)家和英聯(lián)邦國(guó)家，由于農(nóng)民養(yǎng)老保障屬非繳費(fèi)型，資金則完全來(lái)自政府財(cái)政資金或其他渠道。

　　農(nóng)民的養(yǎng)老保障政策與農(nóng)業(yè)政策緊密關(guān)聯(lián)。

　　德國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老金的給付是以農(nóng)場(chǎng)主移交農(nóng)業(yè)企業(yè)為先決條件的，旨在促進(jìn)農(nóng)場(chǎng)主及時(shí)將農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)交給年輕一代，這對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的技術(shù)化、知識(shí)化和效率化起到了非常重要的作用。

　　日本戰(zhàn)后為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，在大力推進(jìn)城市化的同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中實(shí)行離農(nóng)政策，鼓勵(lì)農(nóng)民離開(kāi)土地進(jìn)入城市，即除了一次性支付給離農(nóng)補(bǔ)償金外，還按照《農(nóng)民養(yǎng)老基金法》規(guī)定在國(guó)民年金給付中增加了權(quán)益轉(zhuǎn)讓金；而在20世紀(jì)90年代以后，針對(duì)農(nóng)業(yè)人口急劇下降、農(nóng)業(yè)人口老齡化十分嚴(yán)重的情況，采取返農(nóng)政策，即鼓勵(lì)農(nóng)民留在土地上，隨之，權(quán)益轉(zhuǎn)讓金被取消。

　　法國(guó)也通過(guò)實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，促使年老農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給年輕一代，以提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。