●統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一個(gè)重要缺陷，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導(dǎo)致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

　　●統(tǒng)籌基金管理不僅存在一個(gè)利益博弈問題，更重要的是，由于它是一個(gè)公共池塘，存在著搭便車和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。它是一個(gè)存儲變量，搞不好，可以互相傷害，還可導(dǎo)致流量最小化，最終導(dǎo)致“資源系統(tǒng)”退化甚至枯竭。

　　●當(dāng)前在財(cái)政分灶吃飯，中央與地方，省級政府與縣市級政府事權(quán)財(cái)權(quán)不完全匹配的情況下，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)這一事權(quán)。

　　●在我國目前情況下，即使實(shí)行名義賬戶制，由于覆蓋面不斷擴(kuò)大和財(cái)政補(bǔ)貼等原因，也還會積累規(guī)模較大的基金余額，也同樣需要投資體制改革。我們知道，目前我國的大部分空帳，累計(jì)余額不是超過了2.4萬億元了嗎？所以，在這個(gè)歷史階段，實(shí)行名義賬戶制也會有大量積累的。

　　日前，有媒體報(bào)道，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體改革方案設(shè)計(jì)已經(jīng)啟動。其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級。

　　統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一個(gè)重要缺陷，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導(dǎo)致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關(guān)注的熱點(diǎn)問題。比如，地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)差距便對財(cái)政補(bǔ)貼形成巨大需求。1998-2010年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)貼已累計(jì)高達(dá)1萬多億元，占2010年年末1.54萬億元累計(jì)余額的2/3。此外，由于統(tǒng)籌層次低，養(yǎng)老金的投資方式改革也無從談起。目前，我國有2000多個(gè)社保統(tǒng)籌單位，很難集中管理運(yùn)營。而2010和2011年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資回報(bào)率不到2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跑贏3.3%和5.4%的通脹率，造成養(yǎng)老金嚴(yán)重縮水。

　　近日，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文教授在《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施兩周年之際，接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專訪，他表示，雖然媒體報(bào)道中說我國已實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，而實(shí)際上，這種省級統(tǒng)籌并不是真正意義上的省級統(tǒng)籌。雖然有了社�？�，但還無法真正和徹底解決跨統(tǒng)籌地區(qū)的轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地養(yǎng)老等問題。雖然1991年中央文件就要求“由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”，但是，22年過去了，真正的省級統(tǒng)籌依然沒有實(shí)現(xiàn)，更不要說實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

　　政府目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：我們注意到，近來文件的表述是“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，而《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定的是“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”。一字之差，有何區(qū)別？

　　鄭秉文：我們先辨析一下這幾個(gè)概念�！渡鐣�保險(xiǎn)法》中類似的概念還有“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”、“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”、“基本養(yǎng)老金”。實(shí)質(zhì)上，這三個(gè)詞指的是同一個(gè)大的概念，也就是社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；它是相對于補(bǔ)充養(yǎng)老金(企業(yè)年金)、個(gè)人養(yǎng)老金(商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn))而言的，是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的第一支柱，由統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩個(gè)部分組成。相對于繳費(fèi)而言，單位繳納的20%進(jìn)入了統(tǒng)籌養(yǎng)老基金，個(gè)人繳費(fèi)8%計(jì)入了個(gè)人賬戶部分。

　　在日常生活中，人們常常把“統(tǒng)賬結(jié)合”這個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌部分稱之為“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。因此，基本養(yǎng)老金與基礎(chǔ)養(yǎng)老金是不一樣的：基本養(yǎng)老金是指“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的整體，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金是指“統(tǒng)賬結(jié)合”中的社會統(tǒng)籌部分，即單位繳費(fèi)的部分。

　　你說的這個(gè)變化我也注意到了。我查閱了近幾年的文件，從中看到，這幾年說的確實(shí)是指基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而不是基本養(yǎng)老金。例如，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》的表述完全一樣：“全面落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”；2013年2月國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委等部門《關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見的通知》的表述是：“全面落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，‘十二五’期末實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”；2013年5月國務(wù)院同意發(fā)改委制定的《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》的表述是：“研究制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案”。但是，兩三年前，我們在規(guī)范性文件或在立法中說的是基本養(yǎng)老金而不是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，比如，《社會保險(xiǎn)法》的表述是：“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌�！�

　　目前，有關(guān)部門并未向外界公布這“一字之差”的原因，我也不清楚為什么這些文件的表述中將“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度拆分開來，單獨(dú)提出實(shí)行統(tǒng)籌養(yǎng)老金即基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，而沒有提賬戶基金的全國管理問題。實(shí)際上，基礎(chǔ)養(yǎng)老金(統(tǒng)籌養(yǎng)老金)提高統(tǒng)籌層次的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)人賬戶。

　　提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次面臨多重困難

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：是不是因?yàn)榛�礎(chǔ)養(yǎng)老金容易實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，而賬戶養(yǎng)老金很難提高統(tǒng)籌層次，所以，采取先易后難，最后再提高賬戶養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌層次？

　　鄭秉文：個(gè)人賬戶資產(chǎn)的管理不存在任何提高統(tǒng)籌管理層次的障礙，因?yàn)樗�是產(chǎn)權(quán)明確的資產(chǎn)，帶有鮮明的私有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)；而統(tǒng)籌基金則不同，這個(gè)資產(chǎn)池的財(cái)產(chǎn)屬性存在兩面性，既不得用于他處、只能用于養(yǎng)老，帶有明確的“專屬性”，但又沒有量化到參保人個(gè)人賬戶里面，不具有“私有性”，這筆資產(chǎn)是一個(gè)“公共池塘”，共同屬于參保人這個(gè)群體，但卻沒有明確劃分哪個(gè)人是多少份，所以，在管理上具有典型的“公地悲劇”的性質(zhì)。同時(shí)，由于這個(gè)資產(chǎn)池是地方政府支撐養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的載體，因此也就成為政府博弈的主要對象。

　　公共池塘是一個(gè)資源系統(tǒng)，“公共池塘資源”的治理也是一個(gè)世界性的難題，因?yàn)檫@個(gè)資源系統(tǒng)既不是私有的，也不是公共的；既具有非排他性，又同時(shí)具有競爭性，所以，它存在著搭便車的誘惑，存在道德風(fēng)險(xiǎn)。公共池塘資源理論的創(chuàng)始人是2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者美國教授奧斯特羅姆。她說，“公共池塘資源”是可再生的而非不可再生的，是相當(dāng)稀缺的而不是充足的；資源使用者能夠相互傷害，但參與者不可能從外部來傷害其他人。

　　由于賬戶資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)邊界清晰，所以其管理水平和層次不管提高到哪個(gè)層級，它涉及的只是一個(gè)利益博弈問題，而不存在統(tǒng)籌層次的問題，不會產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和搭便車；但是，統(tǒng)籌基金則不同了，它的管理不僅存在一個(gè)利益博弈問題，更重要的是，由于它是一個(gè)公共池塘，存在著搭便車和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。它是一個(gè)存儲變量，搞不好，可以互相傷害，還可導(dǎo)致流量最小化，最終導(dǎo)致“資源系統(tǒng)”退化甚至枯竭。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：“公共池塘資源”是一個(gè)理論體系，您是在用這個(gè)工具來解釋社會統(tǒng)籌部分難以提高統(tǒng)籌層次的基本原因？

　　鄭秉文：是的。如果用這個(gè)理論體系來分析，我們就會看到，賬戶養(yǎng)老金容易提高管理層次(統(tǒng)籌層次)，而統(tǒng)籌基金則不容易提高統(tǒng)籌層次。

　　之所以沒說提高賬戶基金的統(tǒng)籌層次，而只說提高統(tǒng)籌基金的統(tǒng)籌層次，我猜測，大概有三個(gè)可能性：第一，由于個(gè)人賬戶基金容易提高管理層級，個(gè)人賬戶資產(chǎn)不存在統(tǒng)籌問題，它類似于銀行存款，幾乎與地方責(zé)任和地方利益完全脫鉤。它不是一個(gè)公共池塘，可以馬上提高到全國水平的管理層次，既無道德風(fēng)險(xiǎn)，又無搭便車現(xiàn)象，提高它的管理層次不成問題。第二，因?yàn)榛�礎(chǔ)養(yǎng)老金受到地方財(cái)政體制制約，存在著中央、地方在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的事權(quán)、財(cái)權(quán)的分割問題，統(tǒng)籌到哪個(gè)層級，哪一級政府就要為這個(gè)池塘資源負(fù)責(zé)籌資，單獨(dú)提出基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次問題，目的就是打破央、地的利益格局。第三，當(dāng)前，個(gè)人賬戶大部分是空帳，目前已達(dá)2萬幾千億元，提高到哪個(gè)層級，就由哪個(gè)層級承擔(dān)起買單的責(zé)任，比如，提高到省級統(tǒng)籌，省里擔(dān)心完全由省里承擔(dān)；一旦實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，中央政府擔(dān)心做實(shí)賬戶的責(zé)任完全由中央政府單獨(dú)買單。而統(tǒng)籌層次越低，潛在的買單責(zé)任人就越多，幾乎每一級都有責(zé)任，所以，《社會保險(xiǎn)法》才可以有這樣的表述：“縣級以上人民政府對社會保險(xiǎn)事業(yè)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持”�！翱h級以上人民政府在社會保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，給予補(bǔ)貼”。如果“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度全部真正地實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌或?qū)崿F(xiàn)了全國水平的統(tǒng)籌，繳費(fèi)你收走了，憑什么讓縣級財(cái)政給予補(bǔ)貼？那就是財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。

　　我認(rèn)為，正是基于上述三個(gè)可能性，在目前表述中，提高全國統(tǒng)籌時(shí)將原來說的基本養(yǎng)老金換成目前的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

　　當(dāng)前在財(cái)政分灶吃飯，中央與地方，省級政府與縣市級政府事權(quán)財(cái)權(quán)不完全匹配的情況下，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)這一事權(quán)，上一級政府存在著向下一級政府推諉的傾向，因?yàn)樨?cái)權(quán)并不十分清晰。