空賬非阻礙提升統(tǒng)籌層次主要原因

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：最近公布的人力資源和社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)公報(bào)說(shuō)，全國(guó)做實(shí)個(gè)人賬戶的資金增加到3396億元，但按照您所說(shuō)，空賬占絕對(duì)統(tǒng)治地位，早就超過(guò)2萬(wàn)億元。那么，空賬是不是影響提升統(tǒng)籌層次的原因？

　　鄭秉文：從純粹的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，不管是空賬還是實(shí)賬，其管理層級(jí)是不受影響的。比如，實(shí)行名義賬戶制的7個(gè)國(guó)家，其管理層級(jí)都是由中央政府管理，而不是地方政府。就是說(shuō)，個(gè)人賬戶里不管有沒(méi)有錢都可以提升統(tǒng)籌層次。對(duì)中國(guó)而言，空賬可近似看作名義賬戶，職工退休之后根據(jù)賬戶的記賬額來(lái)計(jì)發(fā)工資，最后由制度來(lái)進(jìn)行兜底。

　　空賬與實(shí)賬最大的區(qū)別有兩個(gè)。第一，對(duì)空帳而言，大家不愿意去接手，因?yàn)榕掠幸惶熳屗�去做�?shí)，要承擔(dān)責(zé)任，所以，在政府管理的層級(jí)上，空賬不好“轉(zhuǎn)手”，一旦做實(shí)就不存在這個(gè)問(wèn)題了。但是，如果明確我 們 的 制 度 設(shè) 計(jì) 就 是 名 義 賬 戶(N D C )，那也不存在這個(gè)問(wèn)題了。第二，實(shí)賬集中到中央之后可以進(jìn)行有效市場(chǎng)投資，以保值增值，國(guó)家要負(fù)起這個(gè)責(zé)任來(lái)，而名義賬戶下形成的資產(chǎn)是名義資產(chǎn)，雖然它也是一種資產(chǎn)，但并不是真金白銀，所以不必用于市場(chǎng)投資和市場(chǎng)交易，這就省去了投資體制的建設(shè)問(wèn)題。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：您一直推崇名義賬戶制，但有人說(shuō)，名義賬戶制是虛的，沒(méi)有形成積累，不利于應(yīng)對(duì)老齡化，您怎么看？

　　鄭秉文：雖然實(shí)賬積累是真金白銀，更有利于抗擊老齡化，名義賬戶制沒(méi)有真金白銀，也是代際贍養(yǎng)，不利于應(yīng)對(duì)老齡化，但是，這種制度把收入和支出緊密聯(lián)系起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)與債務(wù)的平衡，也是一個(gè)較為理想的制度，起碼比純粹的現(xiàn)收現(xiàn)付要更有可持續(xù)性。

　　在我國(guó)目前情況下，即使實(shí)行名義賬戶制，由于覆蓋面不斷擴(kuò)大和財(cái)政補(bǔ)貼等原因，也還會(huì)積累規(guī)模較大的基金余額，也同樣需要投資體制改革。我們知道，目前我國(guó)的大部分空帳，累計(jì)余額不是超過(guò)了2.4萬(wàn)億元了嗎？所以，在這個(gè)歷史階段，實(shí)行名義賬戶制也會(huì)有大量積累的。

　　由于轉(zhuǎn)型成本一直沒(méi)有解決，個(gè)人賬戶的資金不得不優(yōu)先用于發(fā)放已退休人員的養(yǎng)老金，這是大局。同時(shí)，今后做實(shí)空帳對(duì)政府來(lái)說(shuō)也是一種債務(wù)，管理層次一旦提高到國(guó)家水平，也就意味著債務(wù)上移，所以，上一級(jí)政府當(dāng)然不愿意獨(dú)自承擔(dān)這一責(zé)任，從而也導(dǎo)致統(tǒng)籌層次難以提升。如果維持目前的縣市級(jí)的賬戶基金管理水平，它的所有上一級(jí)政府(地級(jí)、省級(jí)和中央政府)將站在隨時(shí)予以“資助”的戰(zhàn)略高地，在道義上也處于“君臨天下”的地位，三級(jí)政府可以合力承擔(dān)；但一旦實(shí)現(xiàn)了中央政府的管理層級(jí)，都拿到中央政府手里，省、市、縣級(jí)的財(cái)政憑什么還承擔(dān)做實(shí)賬戶的義務(wù)？事實(shí)上，十幾年來(lái)，做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)的歷史就是中央和地方政府博弈的歷史，他們?cè)谪?cái)政補(bǔ)貼上一直處于討價(jià)還價(jià)狀態(tài)，且東中部地區(qū)的政策也不一樣，也存在著博弈問(wèn)題。

　　我猜想，做實(shí)賬戶的原因和成分也可能大一些，于是，現(xiàn)在官方的提法就變?yōu)椤皩?shí)現(xiàn)統(tǒng)籌養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”，而不是基本養(yǎng)老金了。

　　全國(guó)尚有17個(gè)省份未實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：前不久公布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)說(shuō)，“全國(guó)31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已建立養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度”。但按照您的分析，目前只有極少數(shù)省份建立了真正的省級(jí)統(tǒng)籌。那么，判斷是否已實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

　　鄭秉文：現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的諸多問(wèn)題，歸根到底是由于統(tǒng)籌層次太低。學(xué)術(shù)界對(duì)此的看法比較一致。中央政府和各級(jí)政府的歷次文件也多次提及要提高統(tǒng)籌層次，要實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。但事實(shí)上，政府是分層級(jí)的，每個(gè)層級(jí)的壓力是不同的，態(tài)度也不完全相近。對(duì)“下級(jí)政府”而言，“上級(jí)政府”并沒(méi)有提高統(tǒng)籌層次的真正動(dòng)力。

　　2007年，原勞動(dòng)保障部會(huì)同財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了一個(gè)3號(hào)文《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題的通知》，具體提出了實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的六個(gè)條件，包括實(shí)行統(tǒng)一費(fèi)率、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一調(diào)度使用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、統(tǒng)一編制基金預(yù)算、統(tǒng)一全省的經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程等，規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌辦法由省級(jí)人民政府下發(fā)文件實(shí)施。大約在2009年，全國(guó)各省均宣布實(shí)現(xiàn)了六條標(biāo)準(zhǔn)，建立了省級(jí)統(tǒng)籌制度。

　　如果按照這六條標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，各省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。但問(wèn)題是，這六條標(biāo)準(zhǔn)中恰恰缺少最重要的一條，即資金收支的管理標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有規(guī)定大收大支的標(biāo)準(zhǔn)，所以國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界都不把它看做是實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。

　　國(guó)際和國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界公認(rèn)的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)資金流的收入、支出、核算、管理、調(diào)劑的層級(jí)，如果集中在省一級(jí)，用通俗的話來(lái)說(shuō)就是錢集中在省里，就意味著實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，那時(shí)就真的實(shí)現(xiàn)了省一級(jí)的大收大支，收支兩條線。換言之，資金流在哪一級(jí)管理，就實(shí)現(xiàn)了哪一級(jí)統(tǒng)籌。

　　即使是如此具有中國(guó)特色的“低標(biāo)準(zhǔn)”的省級(jí)統(tǒng)籌，也有很多省份沒(méi)有真正做到。例如，去年國(guó)家審計(jì)署進(jìn)行了為期半年的全國(guó)范圍的社保審計(jì)，審計(jì)結(jié)果顯示，即使依據(jù)這六條標(biāo)準(zhǔn)，仍然有17個(gè)省沒(méi)有實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。目前，確定已實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的省份包括北京，上海，天 津 ， 陜 西 。 陜 西 的 情 況 較 為 特殊，它現(xiàn)行的統(tǒng)籌層次早年在建立整個(gè)制度的時(shí)候，就一步到位地定為省級(jí)統(tǒng)籌了。