本刊聯(lián)合中國清潔空氣聯(lián)盟共同發(fā)布《倫敦?zé)熿F治理歷程》，詳解倫敦的治理經(jīng)驗并探討對中國治霾啟示。

　　《中國經(jīng)濟周刊》 記者 張璐晶｜北京報道

　　“這一天，倫敦有霧，這場霧濃重而陰沉，有生命的倫敦眼睛刺痛，肺部郁悶，有生命的倫敦是一個渾身煤炱的幽靈……在城市邊緣地帶，霧是深黃色，靠里一點兒是棕色的，再靠里一點兒，棕色再深一些，再靠里，又再深一點兒，直到商業(yè)區(qū)的中心地帶，霧是赭黑色的�！边@是英國作家查爾斯·狄更斯筆下的19世紀(jì)的倫敦。

　　19世紀(jì)進入工業(yè)急速發(fā)展期的英國倫敦，工廠產(chǎn)生大量廢氣，形成了極濃的灰黃色煙霧。20世紀(jì)50年代，“霧日”成為倫敦的常見景象。

　　1952年12月5日清晨，倫敦像往常一樣覆蓋著濃霧，市民們并未很在意。但很快，倫敦變成了云中樓閣，到處可以聞到濃霧的惱人氣味，喉嚨難受，開始咳嗽。

　　濃煙不斷侵襲，公共汽車無法運行，一名試著開車的司機后來回憶：“煤灰的油煙像油漆一樣掛在擋風(fēng)玻璃上，都沒辦法擦掉�！睗u漸地，全城的戲院、劇場和電影院都逐漸被濃霧所占領(lǐng)。這座工業(yè)之城的交通徹底癱瘓了，只有救護車停在路上，應(yīng)付突發(fā)的情況。

　　倫敦的報紙起初只是關(guān)注大霧對人們衣食住行的影響，但醫(yī)院開始傳出這樣不幸的消息，死亡人數(shù)越來越多。

　　英國官方數(shù)據(jù)顯示，從12月5日起，短短一周時間內(nèi)，倫敦市因支氣管炎死亡704人，冠心病死亡281人，心臟衰竭死亡244人，結(jié)核病死亡77人，此外肺炎、肺癌、流行性感冒等呼吸系統(tǒng)疾病的發(fā)病率也有顯著增加。在接下來的兩個月中，這起事件總共造成12000人死亡。

　　這就是后來震驚世界的“倫敦?zé)熿F事件”。

　　因為這次沉痛的災(zāi)難，英國人民開始深刻反思。英國政府開始“重典治霾”，取得了非常顯著的治理效果。

　　今天的倫敦，已成為一座“綠色花園城市”，空氣質(zhì)量有了極大改善，煙霧事件時期的首要污染物二氧化硫（SO2）年均濃度下降了99%。

　　倫敦如何有效治理霧霾？《中國經(jīng)濟周刊》聯(lián)合中國清潔空氣聯(lián)盟共同發(fā)布《倫敦?zé)熿F治理歷程》報告（下稱“倫敦治理報告”），分階段詳解倫敦的治理經(jīng)驗并探討其對中國治理霧霾的啟示。

左圖：2013年10月22日，哈爾濱；右圖：1953年11月17日，倫敦。

左圖，2013年1月29日，大連附近，一輛火車從霧霾中逐漸顯現(xiàn)。右圖，1959年1月29日，倫敦利物浦街車站，乘客在彌漫的霧霾中查看出發(fā)時刻表。

　　禍從煤出

　　專家后來解釋煙霧事件時指出，在集中供暖時代之前，寒冬的倫敦，數(shù)以萬計的家庭只能燒煤取暖。由于戰(zhàn)后經(jīng)濟困難，政府將優(yōu)質(zhì)煤出口國外，而倫敦人則燒劣質(zhì)煤，污染更為嚴(yán)重。

　　燒煤的工廠排放的大量濃煙、汽車排放的機油廢氣和從歐洲大陸飄過來的污染云，都令倫敦的空氣質(zhì)量變得很差。

　　當(dāng)年的倫敦，工業(yè)排污量非常大，每天都有1000噸的濃煙從煙囪中飄出來，排放2000噸二氧化碳（CO2）、140噸鹽酸和14噸氟化物。更為嚴(yán)重的是，當(dāng)大量的SO2從煙囪中排出后被氧化，混合了水蒸氣之后，就形成了800噸的硫酸。

　　當(dāng)空氣不流通的時候，這些污染嚴(yán)重的黃煙就被“困在倫敦上空”。中國清潔空氣聯(lián)盟秘書處主任解洪興告訴《中國經(jīng)濟周刊》，1952年倫敦?zé)熿F事件的主要污染物是SO2和黑煙，而高濃度的SO2可以誘發(fā)急性呼吸系統(tǒng)疾病促發(fā)死亡，因而在兩周之內(nèi)導(dǎo)致了幾千人的過早死。

　　事實上，在煙霧事件之前，伴隨快速的經(jīng)濟發(fā)展，倫敦的空氣污染形勢已經(jīng)漸趨嚴(yán)峻，在冬季發(fā)生過多起空氣污染案例，最早的記錄甚至可以追溯到1813年。此后100多年，工業(yè)革命推動英國經(jīng)濟快速崛起，大量化石燃料，尤其是煤炭的消耗量不斷增加，使得倫敦大氣污染愈演愈烈，并最終釀成慘劇。

　　煙霧事件成為一個楔子，以此為節(jié)點，拉開了英國治理大氣污染的序幕。

　　制伏SO2和黑煙

　　倫敦治理報告通過梳理史料和大量數(shù)據(jù)，將倫敦近50年（1950—2000）的煙霧治理過程，按照其空氣質(zhì)量的改善趨勢劃分成了三個階段。

　　第一階段為準(zhǔn)備階段（1953—1960）。倫敦治理報告顯示，煙霧事件后，倍感壓力的英國政府于1953年成立了由比佛爵士領(lǐng)導(dǎo)的比佛委員會(the Beaver Committee)，專門調(diào)查煙霧事件的成因并制定應(yīng)對方案。在比佛委員會的推動下，英國于1956年出臺了專門針對空氣污染的《清潔空氣法》，該法提出禁止黑煙排放、升高煙囪高度、建立無煙區(qū)等措施，并且在控制機動車數(shù)量、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等方面做出了很多努力。

　　同一時期，清潔空氣委員會(Clean Air Council) 成立，負(fù)責(zé)監(jiān)督空氣污染的改善情況，并從對空氣污染治理有經(jīng)驗、有學(xué)識或有責(zé)任的人那里獲取空氣污染治理建議。

　　在具體的管理措施中，最核心的內(nèi)容就是由地方政府負(fù)責(zé)劃定煙塵控制區(qū)，改造家用壁爐，更換燃料，禁止黑煙排放；設(shè)立獎懲機制，對控制區(qū)內(nèi)進行壁爐改造的合理費用，由地方政府補貼至少 70%，而對違反條例的人員則依情節(jié)處以10~100英鎊罰款或最高3個月的監(jiān)禁。

　　1960年，倫敦的SO2和黑煙濃度分別下降20.9%、43.6%，取得了初步成效。

　　第二階段是顯著削減階段(1960—1980年)。1968年，英國政府對《清潔空氣法》進行了修訂和擴充，賦予控制黑煙的住房和地方政府部部長更多權(quán)限，包括出臺新的鍋爐顆粒物和煙塵排放限值的權(quán)力，和可以強制要求地方政府設(shè)立新的煙塵控制區(qū)的權(quán)力。

　　政府還在1974年頒布了《污染控制法》(Control of Pollution Act) ，規(guī)定了機動車燃料的組成，并限制了油品(用于機動車或壁爐)中硫的含量。

　　這一階段最核心的措施，就是大幅擴大了煙塵控制區(qū)的范圍，到1976年，煙塵控制區(qū)的覆蓋率在大倫敦地區(qū)已達(dá)到90%。

　　解洪興告訴《中國經(jīng)濟周刊》，倫敦空氣中SO2和黑煙的濃度在第一階段還略有波動，但到了第二階段，倫敦的空氣質(zhì)量便有了顯著變化，空氣中SO2和黑煙的濃度在短期內(nèi)均大幅下降，10年降幅超過80%。

　　1980年，英國治理大氣污染終于進入平穩(wěn)改善階段，控制重點也從控制燃煤開始逐步轉(zhuǎn)向機動車污染控制。政府陸續(xù)出臺或修訂了一系列法案，如《汽車燃料法》（1981年）、《空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（1989年）、《環(huán)境保護法》（1990年）、《道路車輛監(jiān)管法》（1991年）、《清潔空氣法》（1993年修訂）、《環(huán)境法》（1995年）、《國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》（1997年）、《大倫敦政府法案》（1999）、《污染預(yù)防和控制法案》（1999年）。

　　2000年之后，倫敦的空氣質(zhì)量和20世紀(jì)50年代相比，有了巨大的改善，SO2和黑煙濃度再下降84.2%和47.4%，都不再是倫敦的主要污染物。

　　2002年，倫敦市長經(jīng)過廣泛咨詢后發(fā)布了倫敦的空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，其中詳細(xì)說明了倫敦要如何達(dá)到國家空氣質(zhì)量目標(biāo)。此后，倫敦的空氣質(zhì)量戰(zhàn)略在2006、2010年進行了兩次修訂。目前，倫敦空氣質(zhì)量控制的重點是機動車污染控制，而主要污染物是二氧化氮（NO2）和PM10。

　　“擁堵費”和“低污染排放區(qū)”

　　倫敦治理報告顯示，無論是在人均GDP、三大產(chǎn)業(yè)比例還是能源結(jié)構(gòu)方面，20世紀(jì)50年代的英國和現(xiàn)階段的中國都有很多相似之處：中國在過去30年間也經(jīng)歷了空前快速的經(jīng)濟增長，粗放型的增長模式和大量能源與資源的消耗，帶來了空氣質(zhì)量的嚴(yán)重退化，并最終引發(fā)了2013年大范圍持續(xù)的“霧霾污染”。

　　根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線理論，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展達(dá)到一定水平后，環(huán)境質(zhì)量狀況隨著工業(yè)化發(fā)展惡化到極致；到達(dá)某個臨界點或稱“拐點”以后，隨著人均收入的進一步增加，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主，其環(huán)境污染的程度逐漸減緩，環(huán)境質(zhì)量將逐漸得到改善。

　　然而，環(huán)境庫茲涅茨曲線并不是放之四海而皆準(zhǔn)的規(guī)律，而是傳統(tǒng)工業(yè)化“先污染、后治理”教訓(xùn)和經(jīng)驗的總結(jié)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，環(huán)境、資源的保護已經(jīng)刻不容緩，中國不能坐等“拐點”的到來，而是要吸取教訓(xùn)，盡早行動。

　　根據(jù)中國目前面臨的現(xiàn)實情況，倫敦治理報告指出，“擁堵費”和“低污染排放區(qū)”這兩個具有代表性的措施很有借鑒意義。

　　從2003年開始，倫敦政府采取了收取“擁堵費”的政策以緩解倫敦市中心的擁堵狀況，該政策減少了機動車排放對空氣的污染，增加了財政收入，為推行其他交通控制措施籌集了資金。

　　該政策的具體規(guī)定是：收費區(qū)域為倫敦市中心8.5平方公里區(qū)域（現(xiàn)在已擴展到了22平方公里），從周一到周五的早上7點至下午6點在收費區(qū)域內(nèi)行駛，需要繳納10英鎊/天的擁擠費用。研究表明，該措施減少了收費區(qū)域內(nèi)26%的交通擁堵。區(qū)域內(nèi)行駛速度增加了5~10公里/小時；2003—2006年，該措施減少了由交通排放的氮氧化物（NOX）、PM10和CO2污染物濃度分別為17%、24%和3%。

　　此外，倫敦政府在2008年推行了低污染排放區(qū)政策，目的是為了加快污染嚴(yán)重車輛的更換速度，促進老舊車輛加裝減排裝置，降低車輛的污染排放，使倫敦的空氣質(zhì)量得到改善。在低污染排放區(qū)內(nèi)行駛的車輛必須達(dá)到一定的排放標(biāo)準(zhǔn)，否則將會被征收費用。

　　研究結(jié)果表明，與低污染排放區(qū)以外的區(qū)域相比，該措施的執(zhí)行使得PM10污染濃度下降了約2.46%到3.07%。而且，倫敦的空氣質(zhì)量戰(zhàn)略也強調(diào)，未來會通過不斷提升低排放區(qū)的準(zhǔn)入門檻，加強對機動車排污的控制。

　　大氣治污仍任重道遠(yuǎn)

　　解洪興告訴《中國經(jīng)濟周刊》，1952年煙霧事件后的60年間，倫敦政府采取了許多空氣治理措施來改善倫敦的空氣質(zhì)量，但倫敦?zé)熿F治理的成功經(jīng)驗主要來自于完善的立法，形成有效的管理模式，推行諸如煙塵控制區(qū)、地方空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理等有效的管理措施，同時不斷改善能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　解洪興認(rèn)為特別需要指出的是，管理機制得以成功運行的一個必要前提就是有充足的資金支持，以及足夠的接受過相應(yīng)教育、培訓(xùn)的人力資源。“英國國家級的環(huán)保部門包括環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部（Defra），環(huán)境局(Environment Agency)等不同的機構(gòu)。截至2011年3月31日，僅英國環(huán)境局就有員工11527人，2010—2011年該部門全年的預(yù)算就達(dá)到12億英鎊（約合119億元人民幣）。

　　伴隨著英國空氣質(zhì)量的改善，英國的能源結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化，尤其是煤炭占總能源消耗的比例，從1948年的90%下降到了1998年的17%，而天然氣的占比卻從0上升到了36%。

　　有鑒于此，近年來，北京也在對煤炭的消費總量進行控制。2013年8月，北京市頒布《2013—2017年加快壓減燃煤和清潔能源建設(shè)工作方案》，明確提出到2015年底實現(xiàn)核心區(qū)無煤化；到2017年，北京市的燃煤總量將控制在1000萬噸以內(nèi)。北京市還計劃顯著提高清潔能源比重，到2017年，優(yōu)質(zhì)能源消費比重提高到90%以上，煤炭占能源消費比重下降到10%以下，電力、天然氣等清潔能源的供應(yīng)力度與能源平衡進一步加強。

　　不過，倫敦治理報告最后指出，倫敦60年的空氣治理經(jīng)驗給中國最大的啟示是：治理空氣污染是一個長期的系統(tǒng)工程，需要完善的法規(guī)，需要政策的支持和人員資金的投入�！氨M管倫敦的空氣質(zhì)量和1952年相比已經(jīng)有了巨大改善，但隨著歐盟空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的提高，今天的倫敦仍然未達(dá)到歐盟空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求。倫敦的經(jīng)驗似乎也在宣告，在應(yīng)對空氣污染、改善空氣質(zhì)量的道路上沒有捷徑，需要長期的控制策略和持續(xù)的努力。”

　　中國清潔空氣聯(lián)盟

　　中國清潔空氣聯(lián)盟由十家中國清潔空氣領(lǐng)域的核心科研院所共同發(fā)起，擬為中國各省份提供一個有效的平臺，一方面推廣國內(nèi)外先進的理念、經(jīng)驗、技術(shù)、工具，一方面加強省、城市以及科研機構(gòu)之間的交流協(xié)作。聯(lián)盟的目標(biāo)是支持中國各省份和城市改善空氣質(zhì)量，減少空氣污染對公共健康的危害。聯(lián)盟的參與方包括科研院所、相關(guān)省市、以及關(guān)注清潔空氣的公益機構(gòu)和相關(guān)企業(yè)等。十家發(fā)起機構(gòu)包括清華大學(xué)、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院、環(huán)保部環(huán)境工程評估中心、復(fù)旦大學(xué)、南京大學(xué)、北京師范大學(xué)、中國環(huán)境科學(xué)研究院、北京大學(xué)、環(huán)保部機動車排污監(jiān)控中心、中國人民大學(xué)。能源基金會是中國清潔空氣聯(lián)盟的發(fā)起支持機構(gòu)。