■“兩會(huì)前夕話民生”專家談

　　深化社保改革化解三大風(fēng)險(xiǎn)

　　———訪全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成

　　□記者 金輝

　　近兩年兩會(huì)前的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，社會(huì)保障問題，諸如養(yǎng)老金“雙軌制”、漸進(jìn)式延遲退休年齡等，一直受到民眾高度關(guān)注。作為對(duì)社保制度有著深入研究的著名專家，全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成日前接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，當(dāng)前中國(guó)社保制度面臨著日益擴(kuò)張的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)與信用風(fēng)險(xiǎn)，要建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，必須深化改革。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：社會(huì)保障制度的建立對(duì)于保障和改善民生具有不可替代的作用。毋庸諱言，這項(xiàng)制度從建立到現(xiàn)在時(shí)間還很短，還不夠完善。那么，當(dāng)前社保制度存在的主要問題是什么？

　　鄭功成：我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)在近幾年間取得了巨大進(jìn)展，從選擇性制度安排走向了普惠性制度安排，從長(zhǎng)期自下而上的改革試驗(yàn)狀態(tài)開始通過頂層設(shè)計(jì)與頂層推動(dòng)走向逐漸成熟、定型的新發(fā)展階段。

　　然而，由于傳統(tǒng)的體制性障礙猶存、漸進(jìn)改革的歷史局限、利益分割格局的形成以及牽一發(fā)而動(dòng)全身的復(fù)雜社會(huì)生態(tài)，我國(guó)社會(huì)保障制度事實(shí)上又面臨著日益擴(kuò)張的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)與信用風(fēng)險(xiǎn)。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：造成中國(guó)社會(huì)保障存在這些風(fēng)險(xiǎn)的原因主要有哪些？表現(xiàn)在哪些地方？問題到底有多嚴(yán)重？

　　鄭功成：首先，公平性不足導(dǎo)致社會(huì)矛盾與社會(huì)沖突加劇的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在不斷積累。

　　目前的社會(huì)保障雖已具有了普惠性，但并不等于實(shí)現(xiàn)了公平性，局部領(lǐng)域的差距還在擴(kuò)大。從廣受詬病的企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金“雙軌制”，到職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分割統(tǒng)籌情形下的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不公，以及城鄉(xiāng)居民社保待遇的巨大差異，都表明城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割、群體分割的制度安排有問題，造成的是社會(huì)保障資源配置失衡與社會(huì)保障權(quán)益不公，它在一定程度上導(dǎo)致了社會(huì)矛盾與社會(huì)沖突的加劇，正在成為影響社會(huì)安定和社會(huì)生態(tài)的日益重要的因素。

　　其次，責(zé)任不清、責(zé)任失衡與互濟(jì)性弱化導(dǎo)致不可持續(xù)的制度風(fēng)險(xiǎn)逐漸放大。

　　從現(xiàn)行制度安排來看，社會(huì)保障主體各方即政府、企業(yè)、個(gè)人與社會(huì)、市場(chǎng)的責(zé)任劃分缺乏明晰的邊界，總體上是政府與企業(yè)責(zé)任偏重，個(gè)人與社會(huì)責(zé)任偏輕，市場(chǎng)未能得到正常利用；中央政府責(zé)任偏重，地方政府責(zé)任偏輕。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過分強(qiáng)調(diào)基金制即個(gè)人賬戶制，必定使制度的互濟(jì)性弱化，個(gè)人尋求社會(huì)化機(jī)制來應(yīng)對(duì)人生風(fēng)險(xiǎn)的制度安排可能蛻變成一種強(qiáng)制儲(chǔ)蓄加投資的個(gè)人理財(cái)行為，基金貶值的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)不斷積累，從而對(duì)社會(huì)保障制度以互助共濟(jì)、以整體能力應(yīng)對(duì)整體風(fēng)險(xiǎn)并增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)、國(guó)家認(rèn)同功能的異化。

　　責(zé)任不清與責(zé)任失衡必定導(dǎo)致制度運(yùn)行失衡，發(fā)展理性缺失，短期福利政績(jī)追求的沖動(dòng)、制度運(yùn)行中的失范行為可能成為常態(tài)。如果不改變這種格局，社會(huì)保障不可持續(xù)發(fā)展的制度風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)逐漸放大。 最后，長(zhǎng)期處于試驗(yàn)性改革狀態(tài)而不能步入成熟、定型發(fā)展階段，公信力缺失的信用風(fēng)險(xiǎn)明顯加劇。

　　從個(gè)人賬戶空賬、局部地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收支缺口、以房養(yǎng)老、漸進(jìn)式延遲退休年齡等等引發(fā)的不安與焦慮，已經(jīng)表明公眾對(duì)社會(huì)保障制度出現(xiàn)了信任危機(jī)，社會(huì)生態(tài)陷入異常復(fù)雜的狀態(tài)。在這種情形下，信用風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)進(jìn)一步放大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與制度風(fēng)險(xiǎn)，同樣會(huì)釀成制度危機(jī)甚至災(zāi)難。

　　在上述風(fēng)險(xiǎn)中，責(zé)任失衡是能夠造成制度崩潰的最大風(fēng)險(xiǎn)，而公平性不足、制度不定型所導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與信用危機(jī)，最終都會(huì)損害到制度的健康、持續(xù)發(fā)展。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：三中全會(huì)《決定》提出：建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度。那么，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，未來政府應(yīng)該進(jìn)行哪些方面改革？

　　鄭功成：全面深化社會(huì)保障制度改革的任務(wù)，其實(shí)就是針對(duì)上述三大風(fēng)險(xiǎn)來優(yōu)化現(xiàn)行制度安排，建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度，并盡快走上法制化的軌道，以達(dá)到逐漸緩和社會(huì)矛盾、保障制度可持續(xù)發(fā)展和提升制度公信力的目標(biāo)，真正給全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期。

　　所以，需要從三個(gè)方面進(jìn)行改革。

　　首先，整合制度與優(yōu)化制度，以提升制度的公平性。這其中的關(guān)鍵是，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將遭受詬病的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制雙軌并存送進(jìn)歷史；整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，讓城鄉(xiāng)居民在同一種醫(yī)保制度下享受平等的醫(yī)療保障權(quán)益；推進(jìn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化。同時(shí)，通過優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)與福利資源配置來縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的不平等。

　　二是均衡責(zé)任與增強(qiáng)互濟(jì)性，以確保制度的可持續(xù)性。在當(dāng)代社會(huì)，強(qiáng)調(diào)以互助、互惠為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮社會(huì)保障的責(zé)任分擔(dān)與互助共濟(jì)功能，同時(shí)發(fā)揮社會(huì)成員自助與他助的作用，將不僅有利于正確理解社會(huì)保障制度的真實(shí)面目，更有利于社會(huì)保障制度得到持續(xù)、健康的發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)通過均衡責(zé)任分擔(dān)與提升互濟(jì)性來保障制度可持續(xù)發(fā)展。這其中的關(guān)鍵是，樹立福利持續(xù)增長(zhǎng)與責(zé)任合理分擔(dān)緊密結(jié)合的發(fā)展理念，適度均衡政府與企業(yè)、個(gè)人及社會(huì)的責(zé)任負(fù)擔(dān)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方與市場(chǎng)主體參與社會(huì)保障體系建設(shè)的積極性，并合理發(fā)揮其正常作用。同時(shí)，合理劃分各級(jí)政府的社會(huì)保障責(zé)任并合理配備財(cái)力，同時(shí)提高統(tǒng)籌層次、強(qiáng)化互濟(jì)性，并適度均衡代際之間的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)。

　　三是加快頂層設(shè)計(jì)與法制建設(shè)，讓社會(huì)保障真正為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期。這其中的關(guān)鍵是，基于全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)，立足區(qū)域統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體，以提升公平性、保障可持續(xù)性為基本目標(biāo)，做好科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，加快社會(huì)保障立法步伐，并努力提高社會(huì)保障法律法規(guī)的質(zhì)量，確保法律法規(guī)得到貫徹落實(shí)，提高執(zhí)行力。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步修訂、充實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)法，盡快制定社會(huì)救助法，再造相應(yīng)的社會(huì)福利法，以及制定其他專項(xiàng)社會(huì)保障立法(如養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資法、慈善事業(yè)法等)，只有社會(huì)保障法制走向健全完備，才能確立制度的公信力并接受人民監(jiān)督，才能為這一制度的良性運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展提供保證。

　　總之，中國(guó)社會(huì)保障改革的前景值得樂觀，但特別需要理性判斷與理性把握，不因區(qū)域之私、部門之私、群體之私、個(gè)人利己之私來阻礙改革深化，而全面深化社會(huì)保障改革應(yīng)當(dāng)符合上述三大目標(biāo)取向，反之，則可能陷入新的迷局并留下嚴(yán)重后遺癥。