人民網(wǎng)北京3月22日電 （張文婷）3月22日-24日，“中國發(fā)展高層論壇2014”年會在京召開，本屆論壇以“全面深化改革的中國”為主題，圍繞新型城鎮(zhèn)化、財稅體制改革、社會保障體制建設(shè)、開放型經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)、國企改革等一系列重大問題進(jìn)行探討。國土資源部副部長胡存智在出席“2014中國發(fā)展高層論壇——2014年世界經(jīng)濟(jì)形勢展望”時表示，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)與優(yōu)質(zhì)耕地分布在空間上高度重合，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

胡存智介紹道，國家的新型城鎮(zhèn)化出臺經(jīng)歷了比較漫長和審慎的過程，恰恰是經(jīng)歷這個過程，推動社會各界對城鎮(zhèn)化的深入討論。去年年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議，標(biāo)志著各方對城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)成了諸多的共識，對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識更為客觀、理性，新型城鎮(zhèn)化精髓和論壇的主題包容可持續(xù)是十分契合的。國家新型城鎮(zhèn)化決策過程中，國土資源部也給予了高度的重視和權(quán)力的配合，專門成立土地管理制度改革研究小組，展開了一系列的研究。在研究過程中，主要圍繞著兩條主線，一條是土地制度的主線，希望發(fā)揮制度改革的紅利，通過土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的全面有效的實施。另一條是資源承載的主線，希望從國土資源特別是土地資源的承載和支撐能力入手，謀求城鎮(zhèn)化模式的改進(jìn)空間格局和形態(tài)的優(yōu)化。這兩條主線都有一個共同的原則，就是包容可持續(xù)和以人為本的發(fā)展。

胡存智稱，隨著我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，基本形成了以土地公有制為基礎(chǔ)，以耕地保護(hù)和集約用地為目標(biāo)，以土地用途管制，土地征收，土地有償使用為核心的制度框架體系。其中以用推管制為核心的土地利用管控制度為統(tǒng)籌安排各業(yè)用地和維護(hù)糧食安全，生態(tài)安全提供了有利保證。以土地征收作為主要的方式建設(shè)用地取得的制度，為工業(yè)化城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供了有利的空間保障，有償使用為基礎(chǔ)的土地要素市場配置制度為工業(yè)化城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展注入了強(qiáng)大的動力。以優(yōu)化結(jié)構(gòu)提升效益為目標(biāo)的土地綜合政治催生了一系列的制度改革的探索，對促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

現(xiàn)有的土地制度與當(dāng)前階段的有關(guān)城鎮(zhèn)化相關(guān)的適應(yīng)性還顯的不夠。胡存智指出，主要體現(xiàn)在以下五個方面：

第一，城鎮(zhèn)化建設(shè)與優(yōu)質(zhì)耕地分布在空間上高度重合。這種發(fā)展格局導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地的減少，我國農(nóng)業(yè)保障的基礎(chǔ)受到影響，城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展也就面臨挑戰(zhàn)，經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)2001年到2010年這十年期間，全國建設(shè)占用的耕地近二分之一是水田和菜地，但同時期補(bǔ)充的耕地中，水田和菜地不到五分之一，也就是說補(bǔ)充的耕地沒有占用的耕地好。 盡管法律上規(guī)定嚴(yán)格的耕地補(bǔ)充制度，但是現(xiàn)實中，一些地方還是占多補(bǔ)少，占優(yōu)補(bǔ)劣，占水田補(bǔ)旱地，耕地的質(zhì)量下降。從更大的空間尺度來看，我國的東部、南部這些省區(qū)，既是水田、水澆地的優(yōu)質(zhì)耕地的集中分布區(qū)，又是全國人口經(jīng)濟(jì)積聚和城鎮(zhèn)化重點發(fā)展的區(qū)域。城鎮(zhèn)化的建設(shè)要導(dǎo)致水田呈現(xiàn)東部、南部地區(qū)減少，東北地區(qū)略增，全國總體減少的這樣一種格局。耕地保護(hù)的壓力是在增大。

第二，城鎮(zhèn)化過程中土地粗放浪費(fèi)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，不集約利用，發(fā)展就不可持續(xù)。數(shù)據(jù)顯示，2000年到2010年，全國的城鎮(zhèn)工礦面積增長50%，但是承載的人口從每平均公里7700人下降到7000人，大概下降10%。同期大規(guī)模的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，農(nóng)村的建設(shè)用地不但沒有減少，反而增加了兩萬平方公里。目前的情況看，城鎮(zhèn)工礦用地中處于低效利用狀態(tài)有五千平方公里，占全國城市的11%左右。

第三，過度依賴新增建設(shè)用地的出讓收入，過份依賴土地的抵押融資，這種方式土地利用上，城市發(fā)展中也是不可持續(xù)的。

第四，由于城鎮(zhèn)的發(fā)展過于在發(fā)展過程中，開發(fā)強(qiáng)度過大，造成環(huán)境資源承載力的下降，不相匹配造成環(huán)境的惡化和城市病的發(fā)生。

第五，目前我國還存在著農(nóng)村土地制度和城鄉(xiāng)要素有序流動，要求不相適應(yīng)，城鄉(xiāng)在用地上發(fā)展不協(xié)調(diào)，不統(tǒng)一的問題。距離包容可持續(xù)的城鎮(zhèn)化還有一定的改進(jìn)空間。

針對上述問題，胡存智認(rèn)為土地制度的改革應(yīng)該以問題為導(dǎo)向，突出在重點領(lǐng)域，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，要完善土地用途管制的制度。要嚴(yán)守底線，調(diào)整結(jié)構(gòu)，要管好土地，要保護(hù)耕地。不僅在保護(hù)有效的生產(chǎn)空間，還要保護(hù)生態(tài)空間，要保護(hù)好各類各業(yè)的用地和生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)。

第二，要積聚開發(fā)，集中進(jìn)行開發(fā)，提高土地的集約、節(jié)約的利用水平和能力。要深化土地有償使用制度的改革，發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用，發(fā)揮市場配置資源的作用，減少劃撥用地，穩(wěn)定土地出讓收益，通過這個來扭轉(zhuǎn)目前土地利用不集約，開發(fā)不集中，攤大餅的發(fā)展趨勢。

第三，規(guī)范土地綜合整治，通過土地的綜合整治立足于優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)存量空間的釋放，提高土地的效率，提升土地資產(chǎn)的價值，逐步建立有利于存量建設(shè)用地，以集約、節(jié)約推動產(chǎn)業(yè)升級和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。

第四要慎重穩(wěn)妥的推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，按照守護(hù)底線試點先行的原則穩(wěn)步推進(jìn)，堅持土地公有制，堅守耕地保護(hù)紅線，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上有序探索，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，構(gòu)建有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序的市民化的制度，努力化解城鎮(zhèn)中的人地矛盾和社會沖突，促進(jìn)城鎮(zhèn)社會的和諧穩(wěn)定。

胡存智表示，實現(xiàn)這些改革目標(biāo)，主要遵循以下三個方面的基本路徑：一是完善和定型土地管理制度的核心制度，就是堅持現(xiàn)有制度的框架體系，不斷加以完善和成熟。 二是總結(jié)提升各地成功的實踐經(jīng)驗，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求，不斷的完善制度。 三是探索和創(chuàng)新土地管理制度的政策，適應(yīng)新形勢的要求，通過這三個方面切實地發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用，更好地發(fā)揮政府對土地的管控作用，協(xié)調(diào)資源保護(hù)、空間保障、收入分配和人地和諧為目標(biāo)，進(jìn)一步地推動城鎮(zhèn)化包容可持續(xù)以人為本的發(fā)展。