改革目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)或要十年時(shí)間

　　國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中的短短幾行字，拉開(kāi)了鐵路歷史上的新一頁(yè)。雖然鐵路體制改革的具體方案尚未明確，但是關(guān)于“政企分開(kāi)”之后的鐵路改革，爭(zhēng)論聲音仍然不絕于耳。

　　鐵路產(chǎn)業(yè)組織層面究竟應(yīng)該解決哪些問(wèn)題？鐵路體制改革過(guò)程中應(yīng)避免哪些問(wèn)題？鐵路運(yùn)營(yíng)模式究竟是“網(wǎng)運(yùn)分離”好，還是“網(wǎng)運(yùn)合一”更有可執(zhí)行性？針對(duì)這些熱點(diǎn)問(wèn)題，中國(guó)證券報(bào)記者專訪了國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌。

　　劉斌認(rèn)為，鐵路進(jìn)行政企分開(kāi)是鐵路體制改革的基礎(chǔ)，在產(chǎn)業(yè)組織改革層面，應(yīng)當(dāng)確定適度競(jìng)爭(zhēng)的原則，而此前行業(yè)內(nèi)討論較多的“網(wǎng)運(yùn)分離”模式并不適合中國(guó)國(guó)情。

　　改革要提高鐵路競(jìng)爭(zhēng)力

　　中國(guó)證券報(bào)：按照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，鐵路體制改革進(jìn)行政企分開(kāi)，這是要解決什么問(wèn)題？迫在眉睫的問(wèn)題能否得到解決？

　　劉斌：從鐵路管理體制改革這個(gè)層面講，鐵路體制改革分兩步走，第一步為政企分開(kāi)，第二步為產(chǎn)業(yè)組織改革。如果從鐵路行業(yè)角度來(lái)看，還有第三步改革，鐵路企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，確立市場(chǎng)主體地位，理順鐵路和承運(yùn)人的關(guān)系。

　　鐵路改革究竟是為什么？目前很多人說(shuō)，鐵路債務(wù)過(guò)高，需要鐵路體制改革，這種想法是不對(duì)的。鐵路改革并不是為了給鐵路脫困，改革的真正目的應(yīng)是提高鐵路的競(jìng)爭(zhēng)力，解決很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)鐵路不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求、不適應(yīng)綜合運(yùn)輸發(fā)展的需求、不適應(yīng)大眾對(duì)鐵路的要求。鐵路封閉體系已經(jīng)對(duì)綜合運(yùn)輸體系的發(fā)展形成了一些阻礙。譬如鐵路中間體系的構(gòu)建不完善、鐵路和城市的關(guān)系不順、鐵路和公路港口的銜接不暢等，已經(jīng)導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家的物流成本上升。

　　中國(guó)證券報(bào)：在鐵路做完“政企分開(kāi)”的改革以后，國(guó)家和鐵路之間的關(guān)系、鐵路與綜合運(yùn)輸之間的關(guān)系等能否得到理順？

　　劉斌：理順鐵路與綜合運(yùn)輸?shù)年P(guān)系、鐵路和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，這是鐵路體制改革的重要目的，即鐵路要適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鐵路“政企分開(kāi)”只能說(shuō)為理順這些關(guān)系消除一些制度上的障礙，是接下來(lái)改革的基礎(chǔ)，但這僅僅是個(gè)開(kāi)始，未來(lái)還有很長(zhǎng)的路要走。

　　中國(guó)證券報(bào)：目前鐵路體制改革已經(jīng)走出第一步，那接下來(lái)的鐵路產(chǎn)業(yè)組織改革該如何改？

　　劉斌：鐵路產(chǎn)業(yè)組織改革是要解決鐵路內(nèi)部運(yùn)輸主體之間的關(guān)系，改革的思路應(yīng)該是“打破壟斷，形成競(jìng)爭(zhēng)”。

　　從鐵路線路本身來(lái)說(shuō)，我國(guó)鐵路大干線之間是存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的，現(xiàn)在之所以體現(xiàn)不出來(lái)，主要有兩個(gè)原因，一是因?yàn)槟壳肮芾碇黧w為鐵道部，為集中管理；二是因?yàn)槟壳拌F路運(yùn)輸能力比較緊張，行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性不能得到體現(xiàn)。

　　實(shí)現(xiàn)鐵路競(jìng)爭(zhēng)性，一要建立市場(chǎng)機(jī)制，二要實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，這樣在運(yùn)營(yíng)主體上也會(huì)有所區(qū)別，自然相互之間可以形成競(jìng)爭(zhēng)。

　　中國(guó)證券報(bào)：目前很多觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該將鐵路拆分成幾家運(yùn)輸公司，這樣可以相互形成競(jìng)爭(zhēng)，但是多少家比較合適？

　　劉斌：究竟是應(yīng)該組建三家、四家、還是五家運(yùn)輸公司，數(shù)量并不重要。在有限的幾個(gè)大干線上形成競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于鐵路來(lái)說(shuō)就足夠了。拆分的目的是尋求合理的企業(yè)邊界，只要企業(yè)之間資產(chǎn)能夠流動(dòng)，能夠進(jìn)行再重組，企業(yè)之間就會(huì)通過(guò)不停的資產(chǎn)重組進(jìn)行有效資源配置，市場(chǎng)就會(huì)自然地找到邊界。

　　但是，也不是公司越多越好，鐵路競(jìng)爭(zhēng)并不需要你死我活的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于重資產(chǎn)行業(yè)，全面的、惡性的競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)導(dǎo)致全行業(yè)盈利虧損。歷史上出現(xiàn)過(guò)很多例子，譬如美國(guó)鐵路行業(yè)曾出現(xiàn)過(guò)惡性競(jìng)爭(zhēng)，最后導(dǎo)致行業(yè)整體虧損嚴(yán)重。

　　網(wǎng)運(yùn)分離模式不合適

　　中國(guó)證券報(bào)：2003年，鐵道部曾經(jīng)做過(guò)一個(gè)鐵路改革的方案，方案為在全國(guó)建立幾家運(yùn)輸公司后，進(jìn)行“網(wǎng)運(yùn)分離”。在鐵路運(yùn)營(yíng)主體形成競(jìng)爭(zhēng)后，是否要做“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革？

　　劉斌：“網(wǎng)運(yùn)分離”是鐵路管理的一種模式，即鐵路路網(wǎng)和運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)相分離的模式，主要應(yīng)用在歐洲。但是我認(rèn)為這種模式在中國(guó)并不太合適。

　　2003年，鐵道部提出“網(wǎng)運(yùn)分離”的模式主要借鑒歐洲鐵路的改革經(jīng)驗(yàn)，歐洲鐵路網(wǎng)運(yùn)分離主要基于兩大思考：一是國(guó)家承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)的責(zé)任，因?yàn)樵跉W洲特別是瑞典，“網(wǎng)運(yùn)分離”模式下，國(guó)家給予很大補(bǔ)貼；二是運(yùn)營(yíng)層次上，各國(guó)的鐵路運(yùn)營(yíng)公司形成相互競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)的作用比較明顯。

　　“網(wǎng)運(yùn)分離”模式為什么在歐洲很成功？主要是在建立歐盟的大背景下，各國(guó)鐵路之間有互聯(lián)互通、相互過(guò)軌的要求，并且這個(gè)模式符合歐洲各國(guó)鐵路的特點(diǎn)，歐洲國(guó)家國(guó)土面積都很小，線路很少，很難形成競(jìng)爭(zhēng)的區(qū)段，而用這種模式，可以通過(guò)不同的運(yùn)營(yíng)主體來(lái)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)。

　　中國(guó)的情況有很大不同，我國(guó)平行線路非常多，我們不需要“網(wǎng)運(yùn)分離”也完全可以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)�！熬W(wǎng)運(yùn)分離”可能會(huì)導(dǎo)致行業(yè)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。

　　中國(guó)證券報(bào)：但是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，我國(guó)鐵路行業(yè)正處在大發(fā)展階段，如果不進(jìn)行“網(wǎng)運(yùn)分離”改革，未來(lái)鐵路該由誰(shuí)來(lái)建設(shè)呢？

　　劉斌：建設(shè)是另外一個(gè)問(wèn)題。對(duì)于“政企分開(kāi)”后的鐵路建設(shè)總體思路是：資產(chǎn)分類管理，鐵路分類建設(shè)。即公益性鐵路由政府承擔(dān)，經(jīng)營(yíng)性的鐵路由市場(chǎng)化方式來(lái)進(jìn)行操作，社會(huì)資本應(yīng)充分進(jìn)入到鐵路行業(yè)。

　　是否進(jìn)行“網(wǎng)運(yùn)分離”，與國(guó)家是否要承擔(dān)公益性的鐵路投資是沒(méi)有關(guān)系的。如果鐵路改革以“網(wǎng)運(yùn)分離”為前置條件，以地面鐵路設(shè)施投資需要國(guó)家承擔(dān)為前提，那鐵路體制改革的意義就會(huì)大打折扣。因?yàn)殍F路投資80%在地面，市場(chǎng)化改革只做了線上的20%，那能叫徹底的鐵路體制改革嗎？鐵路未來(lái)的建設(shè)還是要引進(jìn)社會(huì)資本。

　　中國(guó)證券報(bào)：如果不進(jìn)行“網(wǎng)運(yùn)分離”改革，鐵路資產(chǎn)該如何劃分？

　　劉斌：鐵路資產(chǎn)的劃分是指公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的劃分，這里涉及誰(shuí)的責(zé)任的問(wèn)題。

　　我國(guó)有些地區(qū)的鐵路譬如青藏鐵路，屬于公益性質(zhì)的鐵路，其實(shí)運(yùn)量很小，但是有國(guó)土開(kāi)發(fā)的需要，這部分鐵路需要國(guó)家財(cái)政出錢(qián)建設(shè)。還有一些公益性的運(yùn)輸服務(wù)，比如有些地方客運(yùn)量很少，但是也需要提供通達(dá)條件，這種線路也屬于公益性。

　　公益性的資產(chǎn)應(yīng)該從資產(chǎn)中劃分出來(lái)，由國(guó)家財(cái)政出資建設(shè)，運(yùn)營(yíng)虧損由國(guó)家財(cái)政給予補(bǔ)貼，這是符合公共財(cái)政支出規(guī)定的，也是符合交通運(yùn)輸普遍服務(wù)的要求的。

　　改革過(guò)程將長(zhǎng)達(dá)十年

　　中國(guó)證券報(bào)：鐵路和承運(yùn)人之間的關(guān)系又該如何處理？

　　劉斌：理順企業(yè)同客戶之間的關(guān)系，需要鐵路企業(yè)進(jìn)行徹底的市場(chǎng)化改革，逐漸增加服務(wù)意識(shí)，成為真正的市場(chǎng)主體。這一層的改革是逐漸深入的改革，政府在必要時(shí)可以給予企業(yè)一些幫助。

　　中國(guó)證券報(bào)：您覺(jué)得即將開(kāi)始的鐵路改革目標(biāo)大概要多長(zhǎng)時(shí)間才能基本實(shí)現(xiàn)？

　　劉斌：我個(gè)人認(rèn)為大概會(huì)以5年為一個(gè)階段，分兩階段落實(shí)。2013年-2018年為第一階段，主要做鐵路管理體制的改革；2018年-2023年為第二個(gè)階段，主要確認(rèn)市場(chǎng)主體地位，形成現(xiàn)代企業(yè)制度。(孟斯碩)

(來(lái)源:中國(guó)證券報(bào))