高國(guó)華

　　記者高國(guó)華近期，有關(guān)地方政府的債務(wù)問(wèn)題引發(fā)輿論和公眾的廣泛關(guān)注。審計(jì)署日前發(fā)布的報(bào)告顯示，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額為38475.81億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%。由于此次審計(jì)為局部審計(jì)，并沒(méi)有直接反映全國(guó)地方政府性債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)情況。

　　值得警惕的是，透過(guò)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，隨著“土地財(cái)政”規(guī)模的縮小，政府債務(wù)償還的資金來(lái)源渠道也越來(lái)越窄，一些地方即便將土地出讓收入全部用于償還債務(wù)也是“資不抵債”，整體債務(wù)負(fù)擔(dān)仍較重。與此同時(shí)，在以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的固有思路下，地方政府對(duì)資金的饑渴一直難以抑制，并嘗試通過(guò)各種融資渠道予以滿(mǎn)足。

　　從公開(kāi)信息看，銀行貸款和發(fā)行債券是地方政府債務(wù)資金的主要來(lái)源，其中地方政府性債務(wù)中銀行貸款占比下降，直接融資（發(fā)行債券）占比所有提高。2012年底36個(gè)地方政府本級(jí)債務(wù)余額中銀行貸款和發(fā)行債務(wù)分別占78.07%和12.06%，其中銀行貸款占比較2010年底下降了5.60個(gè)百分點(diǎn)。2012年政府性債務(wù)中來(lái)自于發(fā)行債券的資金較2010年增長(zhǎng)1782.13億元，增幅達(dá)62.32%，其中，短期融資券和中期票據(jù)增長(zhǎng)率達(dá)113.40%。

　　中債資信評(píng)估有限公司評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)部日前發(fā)布的報(bào)告就此表示，這一變化主要受2010年以來(lái)國(guó)家對(duì)融資平臺(tái)監(jiān)管政策影響。2010年以來(lái)，受銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門(mén)嚴(yán)控地方政府融資平臺(tái)貸款規(guī)模影響，融資平臺(tái)貸款規(guī)模增速下降；但是債券發(fā)行監(jiān)管部門(mén)對(duì)融資平臺(tái)發(fā)行債券政策有所放松，2012年地方政府融資平臺(tái)新增債券7727.30億元，同比增長(zhǎng)154.19%，其中，企業(yè)債券為4684.50億元，中期票據(jù)為1804.30億元，非公開(kāi)定向債務(wù)融資工具為1238.50億元；2013年前5個(gè)月，地方政府融資平臺(tái)新增債券發(fā)行規(guī)模達(dá)3030.70億元。

　　從債務(wù)償還來(lái)源看，審計(jì)署審計(jì)顯示，截至2010年底地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為2.55萬(wàn)億元，反映了政府性債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)�！霸诂F(xiàn)行財(cái)政體制下，近期看土地出讓收入作為政府性債務(wù)主要的償債資金來(lái)源，具有其存在的合理性，但長(zhǎng)期看不具有持續(xù)性�！敝袀�資信評(píng)估公司評(píng)級(jí)部分析師關(guān)書(shū)賓認(rèn)為。數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，4個(gè)省本級(jí)和17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額占政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%，占比較2010年底提高3.61個(gè)百分點(diǎn)。但上述地區(qū)2012年的土地出讓收入較2010年下降了2.83%，若扣除相應(yīng)成本及剛性計(jì)提后可用收入較2010年降低8.82%，僅為當(dāng)年債務(wù)本息的0.80倍，存在一定的償付壓力。

　　從長(zhǎng)期看，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，土地出讓收入的持續(xù)性問(wèn)題逐漸暴露，土地出讓收入無(wú)法成為地方政府償債資金的長(zhǎng)效來(lái)源。

　　值得關(guān)注的是，在上述銀行信貸和發(fā)債直接融資之外，地方政府通過(guò)信托等方式變相融資等現(xiàn)象問(wèn)題突出。受?chē)?guó)家加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理和銀監(jiān)會(huì)收緊融資平臺(tái)信貸影響，各地融資平臺(tái)不斷通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租、BT（建設(shè)—移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉借政府性債務(wù)。這些融資方式具有一定隱蔽性，易繞開(kāi)相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管，使得這部分政府債務(wù)更加隱性化；加之其融資成本往往遠(yuǎn)高于同期銀行貸款利率，無(wú)形中增大了地方政府的付息壓力。“解決地方政府高成本的變相融資問(wèn)題需要開(kāi)拓陽(yáng)光和規(guī)范的地方政府舉債融資渠道。”關(guān)書(shū)賓認(rèn)為，由于地方政府沒(méi)有規(guī)范和合理的舉債融資渠道，在通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行銀行貸款的融資方式受阻后，必然滋生信托、售后回租等高融資成本的融資工具。因此，要解決地方政府違規(guī)融資的問(wèn)題，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需完善地方政府債務(wù)管理制度，需要探索地方政府規(guī)范和陽(yáng)光的融資渠道。

　　眾所周知，目前受預(yù)算法限制，地方政府不具有舉債權(quán)，而財(cái)政部代發(fā)地方政府債（含試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債）規(guī)模較�。�2013年為300億元），難以滿(mǎn)足地方政府規(guī)模巨大的資金需求。因此，短期內(nèi)，地方政府仍將主要通過(guò)融資平臺(tái)公司舉債，地方政府性債務(wù)仍將處于隱性化狀態(tài)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制壓力仍較大�！凹訌�(qiáng)政府債務(wù)管理，規(guī)范各級(jí)政府及其所屬部門(mén)舉借和償還政府債務(wù)的行為，清理整頓由政府牽頭設(shè)立的各類(lèi)融資平臺(tái)，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行�！睒I(yè)內(nèi)專(zhuān)家說(shuō)。

　　專(zhuān)家表示，有效控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，要進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)管理制度，中央政府需制定統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理和舉債審批的制度，各級(jí)地方政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況制定切實(shí)有效的、且具有操作性的債務(wù)管理規(guī)定和政府性債務(wù)舉借的審批制度等；各級(jí)政府應(yīng)建立細(xì)化的債務(wù)預(yù)算和收支計(jì)劃，嚴(yán)格債務(wù)資金使用管理。其次，相關(guān)部門(mén)應(yīng)梳理和規(guī)范地方政府性債務(wù)的債務(wù)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和具體統(tǒng)計(jì)口徑，引導(dǎo)和促進(jìn)各級(jí)地方政府全面把握本地區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)。再次，進(jìn)一步探索規(guī)范的地方政府直接融資渠道，適時(shí)推出市政債券。發(fā)行市政債券可明確地方政府和融資平臺(tái)公司之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，使地方政府性債務(wù)顯性化、陽(yáng)光化，更有利于地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制。