新型城鎮(zhèn)化勢(shì)必會(huì)帶來新一輪的土地開發(fā)熱潮，但這絕不是“土地財(cái)政”的救命稻草。相反，若妥善利用，這一次城鎮(zhèn)化的改革窗口或?qū)⒊蔀橄魅酢巴恋刎?cái)政”的良好契機(jī)。

分稅制非“土地財(cái)政”的病根

土地出讓收入在地方財(cái)政收入中所占比重居高不下，人們很自然地將這種所謂的“土地財(cái)政”看成是分稅制的直接后果，在地方財(cái)政收入不能滿足地方建設(shè)需要時(shí)，地方政府通過多賣土地抬高地價(jià)來增加財(cái)政收入。并認(rèn)為土地出讓收入規(guī)模大小與財(cái)稅體制和地方財(cái)力有關(guān)，要徹底解決土地出讓收入規(guī)模過大問題最終還是要通過調(diào)整財(cái)稅體制來實(shí)現(xiàn)。

實(shí)際上，當(dāng)我們近切地追究這一扭曲行為的基本特點(diǎn)時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)它絕非孤立的財(cái)政現(xiàn)象，土地出讓收入規(guī)模與中央財(cái)力集中程度和地方財(cái)力狀況不存在必然聯(lián)系。這可以由以下兩個(gè)事實(shí)反映出來。其一，土地出讓收入規(guī)模與中央財(cái)力集中程度不存在聯(lián)動(dòng)關(guān)系。按照“土地財(cái)政”的邏輯，土地出讓收益擴(kuò)大是中央財(cái)力集中過多和地方財(cái)力下降的后果。但對(duì)照數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，2008-2011年，土地出讓收入規(guī)模年均增長(zhǎng)50 .4%，但中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重不增反降，從53 .3%降至49 .4%，相應(yīng)提高了地方財(cái)政收入所占比重。其二，土地出讓收入規(guī)模與地方財(cái)力狀況也不存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。既然土地出讓收入是由地方財(cái)政收入不足導(dǎo)致，財(cái)政收入較少的地區(qū)，土地出讓收入應(yīng)當(dāng)較多，而財(cái)力狀況較好的地區(qū)，土地出讓收入應(yīng)當(dāng)較少。而事實(shí)是，財(cái)力狀況較好的東部9個(gè)省份土地出讓收入約占全國(guó)的2/3，財(cái)力狀況較差的中西部22個(gè)省份土地出讓收入才占全國(guó)的1/3�？梢姡瑢�(dǎo)致問題的關(guān)鍵因素在財(cái)政之外。

另外，各地區(qū)年度建設(shè)用地出讓規(guī)模是在國(guó)家土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃的嚴(yán)格限制之下的，地方?jīng)]有增加指標(biāo)的決定權(quán)。并且從2007年開始，土地出讓收入全部納入地方政府性基金預(yù)算管理，不能用于平衡公共財(cái)政預(yù)算。通過多賣土地增加財(cái)政收入的“土地財(cái)政”觀點(diǎn)是站不住腳的。

破除“土地財(cái)政”還是要還原到土地管理制度改革

“土地財(cái)政”成因在于土地供應(yīng)管理機(jī)制

與國(guó)外土地私有化程度較高不同，在我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度下，土地實(shí)行公有制，農(nóng)村是集體所有制，城市則是國(guó)家所有，農(nóng)地征用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須首先由政府進(jìn)行征收，再由用地單位和個(gè)人依法申請(qǐng)。土地供應(yīng)采取劃撥和出讓兩種方式，除軍事、保障性住房和特殊用地以劃撥方式供應(yīng)外，其他用地都以“招拍掛”和協(xié)議等方式出讓，土地出讓價(jià)格由市場(chǎng)決定。近年來，全國(guó)土地供應(yīng)總量中，劃撥約占40%，出讓約占60%，其中“招拍掛”供地約占出讓供地總量的80-90%，剩余10-20%為協(xié)議供地。在供地過程中，用地方向政府繳納征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，或者是土地成交價(jià)款，形成土地出讓收入。可見，土地出讓收入根本上源于國(guó)家土地用途管制以及城市發(fā)展帶來的特定位置土地的增值，只要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要使用土地，土地出讓收入就必然存在。

土地出讓收入規(guī)模由市場(chǎng)狀況決定

近幾年土地出讓收入規(guī)模較大，來源于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展對(duì)市場(chǎng)供需狀況的深刻影響。其一，土地供應(yīng)規(guī)模大幅度增加。我國(guó)城鎮(zhèn)化率從2008年的47%提升至2011年的51 .3%，工業(yè)增加值年均增長(zhǎng)13 .4%，導(dǎo)致用地需求量迅速增加，向社會(huì)供應(yīng)建設(shè)用地總量從22 .13萬公頃增至58 .77萬公頃，年均增長(zhǎng)38 .5%，由此導(dǎo)致土地出讓收入的增加。其二，地價(jià)水平上升。房?jī)r(jià)、地價(jià)、土地出讓收入三個(gè)要素形成了循環(huán)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。受房?jī)r(jià)上漲、土地供需矛盾等因素影響，地價(jià)上升態(tài)勢(shì)明顯。2008-2011年，全國(guó)綜合地價(jià)年均上漲7 .2%，導(dǎo)致了土地出讓收入的上漲，而土地出讓收入的上漲又會(huì)推動(dòng)新一輪的房?jī)r(jià)上漲。當(dāng)然，我們不能忽略的關(guān)鍵一點(diǎn)是，土地出讓收入管理范圍有所擴(kuò)大。從2007年起，原來在預(yù)算外核算的成本補(bǔ)償費(fèi)用也納入土地出讓收入，這部分費(fèi)用用于支付給被征地農(nóng)民、被拆遷居民，以及開發(fā)企業(yè)的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)等成本性費(fèi)用，占到總收入的70%，雖反映在賬面上但地方政府不能隨便動(dòng)用。

依靠房產(chǎn)稅無法解決“土地財(cái)政”問題

2011年1月，對(duì)個(gè)人保有住房征稅的房產(chǎn)稅開始在上海和重慶先試先行，隨著5月18日《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》的發(fā)布，房產(chǎn)稅擴(kuò)大試點(diǎn)范圍已成定局。寄希望于以房產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅取代“土地財(cái)政”的呼聲日益高漲。但這一想法顯然存在諸多疑點(diǎn)。首先，房產(chǎn)稅與土地出讓金沒有直接聯(lián)系。前者的對(duì)象是業(yè)主房屋價(jià)值，后者取決于市場(chǎng)對(duì)建設(shè)用用地的需求。兩者唯一的聯(lián)系只是房產(chǎn)稅增加的成本可能會(huì)影響到老百姓對(duì)房屋的需求量，從而減少對(duì)土地的需求，降低土地出讓收入。實(shí)際上，在目前房地產(chǎn)市場(chǎng)供需嚴(yán)重不匹配，房屋需求剛性特點(diǎn)鮮明的情況下，這種影響的范圍可能極為有限，況且，房產(chǎn)稅對(duì)首套房免征，又大大減小了這種影響的范圍。其次，即便如支持者所言，地方政府能夠因?yàn)榉慨a(chǎn)稅收入的增加而減少對(duì)土地出讓金的需求，單靠房產(chǎn)稅也難以彌補(bǔ)“土地財(cái)政”的缺口。去年全國(guó)土地出讓收益近3萬億元，若按目前試點(diǎn)的征稅標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)全面推開房產(chǎn)稅的情況下其規(guī)模大約只有5000億元(中國(guó)指數(shù)研究院數(shù)據(jù))，在我國(guó)目前人均G D P 6000美元的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，大幅擴(kuò)大征稅范圍或提高征稅標(biāo)準(zhǔn)都還不現(xiàn)實(shí)。

新型城鎮(zhèn)化是改革土地管理制度的難得機(jī)遇

新型城鎮(zhèn)化最鮮明的特點(diǎn)在于告別無序開發(fā)，妥善處理好保護(hù)耕地、節(jié)約用地和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益三大問題。也就是既要嚴(yán)格遵守耕地保護(hù)政策、保障糧食安全，又要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房和城鎮(zhèn)化發(fā)展中建設(shè)用地緊張問題，每一點(diǎn)都對(duì)現(xiàn)有的土地管理制度提出了新的要求，能夠從根本上動(dòng)搖“土地財(cái)政”所賴以存在的基礎(chǔ)。

建立靈活規(guī)范的征地制度

其一，限制地方政府的征地范圍和權(quán)限。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍，將政府征用集體土地的權(quán)限控制在公益性范圍內(nèi)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，省略中間步驟，讓集體建設(shè)用地直接入市，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。其二，建立多層次、動(dòng)態(tài)調(diào)整的征地補(bǔ)償方法。堅(jiān)持“同地同權(quán)”的征地補(bǔ)償機(jī)制，除了被征收土地原用途年產(chǎn)值因素之外，還要充分考慮土地區(qū)位、供求關(guān)系，以及被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障等因素。賦予補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高而動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制，在一定的限制條件下，應(yīng)該允許農(nóng)村集體建設(shè)土地以股本、分紅等方式參與土地開發(fā)項(xiàng)目，分享土地增值收益。

提高土地利用效率

繼續(xù)發(fā)揮土地使用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃的作用，嚴(yán)格控制土地開發(fā)使用。在用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)，以及用地的時(shí)序安排上保持政策的一致性，保持階段性規(guī)劃與總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，并適當(dāng)增加城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展較快地區(qū)的用地指標(biāo)，在盡可能不占用優(yōu)質(zhì)耕地的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)土地使用集約效應(yīng)的提高。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，推進(jìn)“集并村灣”、增加耕地與增加城鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)相掛鉤，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，提高土地承載能力和利用效率，防止土地資源浪費(fèi)。與以上一系列政策相配套，要改革和整合房地產(chǎn)稅費(fèi)制度，加大耕地占用及土地保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的節(jié)約集約使用。

合理規(guī)劃地的同時(shí)更要合理“規(guī)劃”人

2012年全國(guó)城鎮(zhèn)化率與戶籍城鎮(zhèn)化率之間的巨大差距(分別為52 .57%和35 .29%)凸顯了人口城鎮(zhèn)化的迫切要求。要實(shí)現(xiàn)土地和人的精細(xì)化同步發(fā)展，首要的一點(diǎn)是保護(hù)農(nóng)民以土地為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在農(nóng)民轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)居民的過渡期內(nèi)，要支持農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)享有收益權(quán)。這不僅能夠避免城鎮(zhèn)化給農(nóng)民帶來過大的沖擊，保證城鎮(zhèn)化平穩(wěn)進(jìn)行，還能夠促進(jìn)農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在過渡期后，由農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)或處置這些權(quán)利，只享受市民的相關(guān)權(quán)益，防止產(chǎn)生新的不公。