社會救助的政策目標是“穩(wěn)定社會”，給予貧困群體的只是一個最低生活保障。如果要求過于苛刻，就會使制度發(fā)生異化。

　　唐鈞

　　近日里，有媒體刊登了一篇文章，稱要“擠一擠低保的‘福利水分’”（以下簡稱“擠文”）。文中說：“低保戶”不僅每人每月可以領取到“低保金”，還可以享受申請廉租房、經(jīng)適房、看病就醫(yī)等一系列的優(yōu)先、優(yōu)惠或補助，甚至連生活水電、有線電視、殯葬費用、電信資費等都能減免……如此看起來，低保對象的生活水平還真有些令人“羨慕忌妒恨”。

　　“擠文”所述，代表了當前的一種思潮，就是覺得中國社會已經(jīng)“高福利”了，或者說社會救助幫了懶人而沒有幫到窮人，這顯然不是事實。

　　低保沒有水分

　　首先，我們來分析一下低保戶“每人每月可以領取到的低保金”的真實情況。

　　低保金的學名應該叫做“最低生活保障金”，也就是政府按照最低生活保障標準對經(jīng)過法定的行政程序確認的貧困家庭發(fā)放的生活津貼。其實，我們只需看一下最低生活保障標準的實際金額，就應該能夠明白就里了。

　　以城市低保為例，根據(jù)民政部網(wǎng)站提供的信息，2013年，北京市的低保標準是每人每月580元，南昌市的低保標準是每人每月430元。一旦低保家庭的收入增加，低保金就要減少；如果收入超過低保標準，享受低保的資格便要取消。同時，低保金的發(fā)放，是按低保標準減去低保對象家庭人均收入后的差額補貼的。2013年第一季度，北京市實際發(fā)放的低保金是人均510.20元，南昌市是人均287.15元。

　　以每月30天來平均低保標準金額，北京市的低保對象是每天19.33元，南昌市是每天14.33元。就家庭開支而言，這筆錢要用于食品、穿著、水電燃氣、家庭日常用品、交通通訊、文化娛樂等各個方面。如此低的收入水平，同樣要應付家庭的“開門N件事”，實屬不易。所以，即使再給些減免什么的，也不必太計較。而且這些減免，大多是在服務價格調(diào)整（上漲）時，低保戶仍按原來價格支付而已。

　　再來看看最低生活保障標準制定的依據(jù)是什么？

　　按相關規(guī)定：城市低保標準是按照當?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定。農(nóng)村低保標準是按照能夠維持當?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定。兩者的差別是前者有“未成年人的義務教育費用”，而后者卻沒有。原因是前者制定于1999年，后者制定于2007年，而2007年，正趕上全面推行農(nóng)村義務教育免除學雜費政策，所以就毋需再提“未成年人的義務教育費用”了。

　　如果我們細心一點，可以發(fā)現(xiàn)，在制定低保標準所考慮的各項開支中，并不包括醫(yī)療和住房。但是，日常生活中這兩項卻是不可或缺的生活必需品（服務）。所以就有了住房和醫(yī)療方面的專項救助，也就是“擠文”中所說“廉租房、經(jīng)適房、看病就醫(yī)等一系列的優(yōu)先、優(yōu)惠或補助”。

　　要說明的是，低保戶要享受“廉租房”政策，除了有收入上的限制，還要看住房條件，北京的規(guī)定是“人均住房使用面積須在7.5平方米以下”，南昌的規(guī)定是“家庭人均住房面積未達到10平方米（含）”。一般來說，能夠同時符合兩個條件的家庭并不多。北京市享用廉租房的低保戶應該是1萬多戶，而北京市的低保對象有大約6萬戶。南昌市是全國廉租房建設的先進典型，迄今為止，也不過建了6758套廉租房，改善了2萬人的居住條件，而南昌市的低保對象則有11萬人。

　　“擠文”也提及經(jīng)適房，可能是誤會，低保戶應該是沒有能力購買經(jīng)適房的，因此不再贅述。

　　至于醫(yī)療救助，因為疾病是人類社會的第一大風險，低保戶當然也不例外。低保戶現(xiàn)在一般會參加城市居民醫(yī)療保險，但目前這項制度所能負擔的醫(yī)療費用，大概只占50%。其余的部分，只有靠醫(yī)療救助來接盤了，否則就意味著低保對象被排斥在醫(yī)療服務之外。

　　低保不是“養(yǎng)懶漢”

　　社會救助的政策目標是“穩(wěn)定社會”。就物質(zhì)幫助而言，社會救助給予貧困群體的只是一個最低生活保障，或者說保障的只是一個最起碼的生活水準。對于低保對象，從這項制度獲得的主要是心理支持，低保給了他們一個調(diào)適自我以重新適應現(xiàn)實社會的物質(zhì)條件和機會。

　　如果在低保制度的設計和執(zhí)行中要求過于苛刻，對于物質(zhì)援助的多少過于掂量，就會使制度發(fā)生異化。

　　日本曾經(jīng)發(fā)生過一場慘劇，一位單身男士因病不能工作，靠“生活保護制度”（即日本的低保）度日。日本的相關法律規(guī)定，生活保護金領取者須按規(guī)定時間向政府匯報自己的經(jīng)濟和工作情況。不巧這位先生有一次在醫(yī)院開出的化驗單出了問題，所有指標突然都顯示正常了。據(jù)此，政府就停發(fā)了他的生活保護金，結果這位先生竟然活活餓死在家中。此事件在日本鬧得沸沸揚揚，媒體和公眾對政府的大加撻伐，導致了一場社會風波。

　　最近在廈門發(fā)生的公交車縱火案，如果在縱火者申請養(yǎng)老金不夠資格時先給一個低保，是否可以避免極端事件的發(fā)生？

　　這樣說，并非為罪犯脫罪，而是我們一定要反省，能否造就這樣的一種機制，當一個城鎮(zhèn)居民沒有穩(wěn)定的職業(yè)和收入而成為低保對象時，對他和他的家庭已經(jīng)做過的居民家庭收支調(diào)查，可以在一段時間內(nèi)持續(xù)有效。在他有工作時就停止發(fā)放低保金；一旦他再度失業(yè)，原來的調(diào)查和檔案就再度生效，不必重新申請，簡單核實后就可以繼續(xù)領取低保金，這樣的制度安排可能更加人性化，同時也減少行政成本。

　　若進一步探討，我們早在10年前就提出可以通過“資產(chǎn)建設”的方法幫助低保家庭自立。

　　譬如鼓勵低保家庭中有勞動能力的人出去工作，在一定期限內(nèi)，譬如3年中，不管他掙多少錢也不停發(fā)低保金，只是要求其每個月在其固定的銀行賬號中存入一定金額的錢，譬如500元。這樣的話，他每年能存6000元，3年就是18000元。屆時政府再給他同樣金額的創(chuàng)業(yè)補助，他就可以有36000元的本金，做個小本生意了。

　　這是國外境外常用的方法，如今臺灣地區(qū)很多賣珍珠奶茶和鮮榨果汁的小店都是這樣發(fā)展起來的。

　　應將“支出性貧困”納入低保

　　當然，“擠文”中有的想法也有一定道理，譬如“引發(fā)低保邊緣群體的心理不平衡”。這是低保制度的一個天然缺陷，也是所有需要通過劃線來實施的政策的通病。

　　譬如北京市的低保標準是580元，可以質(zhì)疑的是，難道581元就不貧困？但是，如果將標準上調(diào)，譬如調(diào)到600元，同樣的問題仍然存在，難道601元就不貧困？

　　因此，這個問題的解決之道是將“支出性貧困”納入低保。

　　在當代社會中，其實造成貧困的原因不僅是低收入，不得不支付的大宗支出也同樣會造成貧困。如果一個家庭的人均收入超過低保標準，則可以認為其最起碼的生活水平已經(jīng)有了保證。但是，如果這個家庭中出現(xiàn)了不得不支付的大宗支出，比較多見的是醫(yī)療費用，應該也可以申請社會救助。這種按實際需要來設計和實施的社會救助制度應該是今后低保制度新的發(fā)展方向。

　　（作者為中國社科院社會政策研究中心秘書長）