一方面地方債務(wù)吃緊，另一方面一些地方卻熱建豪華的樓堂館所。 資料圖片

　　今年以來(lái)，兩次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議都特別強(qiáng)調(diào)了地方政府性債務(wù)的問(wèn)題——

　　要求有效防范地方政府性債務(wù)、信貸等方面存在的風(fēng)險(xiǎn)；下力氣推動(dòng)建立公開(kāi)、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，形成深化預(yù)算制度改革總體方案，完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施。

　　隨著審計(jì)署對(duì)地方債審計(jì)大幕的拉開(kāi)，債務(wù)規(guī)模的謎底也即將揭曉。廣受關(guān)注的地方債之憂(yōu)，未來(lái)究竟應(yīng)該如何破解？

　　“鬼城”魔咒：會(huì)否來(lái)到中國(guó)

　　今年6月，審計(jì)署公布的36個(gè)地區(qū)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2012年底，這些地方政府性債務(wù)已高達(dá)近4萬(wàn)億元，比2010年增加4千多億元�；�于此，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)許光建預(yù)測(cè)，接下來(lái)全國(guó)普查的結(jié)果有可能會(huì)遠(yuǎn)大于2011年的10.7萬(wàn)億元。

　　上月，美國(guó)的“汽車(chē)之城”底特律申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。

　　這座擁有通用、福特、克萊斯勒三大汽車(chē)巨頭，曾經(jīng)輝煌至極的美國(guó)第四大都市，因不堪債務(wù)重負(fù)，走上了破產(chǎn)之路。盡管，在實(shí)行聯(lián)邦制的美國(guó)，城市破產(chǎn)并不罕見(jiàn)，但因?yàn)榈滋芈傻木薮蠼?jīng)濟(jì)體量和知名度，還是讓它的破產(chǎn)成為舉世矚目的公共事件。

　　底特律由盛而衰直至破產(chǎn)的慘痛經(jīng)歷，讓我們看到城鎮(zhèn)化并不是一個(gè)不可逆的過(guò)程，即便沒(méi)有地震、洪災(zāi)、霧霾、海嘯等自然災(zāi)害，一座城市照樣可能在一夜之間轟然倒塌，成為一座有樓沒(méi)人、資不抵債的“鬼城”�！斑@足以引起中國(guó)的高度警惕�！眹�(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)會(huì)說(shuō)。

　　目前，喬潤(rùn)會(huì)正在參與一項(xiàng)與城鎮(zhèn)化有關(guān)的調(diào)研�！皫缀趺恳粋�(gè)大城市附近都要搞一個(gè)新區(qū)，其規(guī)劃占地和人口甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)老城區(qū)。”喬潤(rùn)會(huì)毫不諱言，現(xiàn)在不止鄂爾多斯，即使北京和天津之間也有空城，一些城市的房地產(chǎn)項(xiàng)目空置率達(dá)40%-60%，有些中西部城市的項(xiàng)目空置率更高達(dá)70%-80%。

　　這背后會(huì)否隱藏著地方債務(wù)的“黑洞”？

　　一方面，我們和底特律情況性質(zhì)不同，底特律破產(chǎn)是因?yàn)楣�業(yè)的衰敗和人口流失造成的稅收枯竭，中國(guó)不會(huì)出現(xiàn)“底特律破產(chǎn)”。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政學(xué)教授李景友認(rèn)為，按照2011年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，目前地方債務(wù)還處于可控區(qū)間，“債務(wù)大不一定有風(fēng)險(xiǎn)，比如歐洲很多國(guó)家的負(fù)債率在100%以上，美國(guó)、日本的負(fù)債率更大。問(wèn)題是投資取向，用在了哪些地方，投資效益如何，這才是關(guān)鍵”。

　　但專(zhuān)家們坦言，中國(guó)必須從底特律汲取教訓(xùn)。

　　2011年6月，審計(jì)署公布的《2011年第35號(hào)：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》指出，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。

　　從上述數(shù)據(jù)來(lái)看，最近幾年，我國(guó)將進(jìn)入地方債務(wù)的集中償還期，2013年底前到期的地方債務(wù)占到53.03%，已經(jīng)超過(guò)一半。

　　盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，但是，隨著地方債務(wù)逐漸擴(kuò)大，負(fù)債結(jié)構(gòu)不盡合理，還債期限的逼近，再加上整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩、財(cái)政收入增速大幅回落，使得地方債務(wù)出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性不斷累積。眼下，靠賣(mài)地支撐還債已經(jīng)是許多地方政府公開(kāi)的秘密。在這種情況下，規(guī)范地方債務(wù)融資平臺(tái)，監(jiān)管使用好地方債務(wù)融資顯得尤為重要。

　　土地財(cái)政：“陰霾”何時(shí)散去

　　今年初，一些地方在公布2012年預(yù)算執(zhí)行情況和2013年預(yù)算報(bào)告再次提及地方債務(wù)問(wèn)題——浙江省在其財(cái)政報(bào)告中指出，地方政府性債務(wù)進(jìn)入還貸高峰期，一些市縣財(cái)政資金調(diào)度的壓力較大；吉林省提出，財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券和其他一些政府性債務(wù)陸續(xù)進(jìn)入償還高峰期，各級(jí)政府償債壓力較大；湖南省的2013年預(yù)算草案更是直言?xún)攤鶋毫Υ蟆?/strong>

　　實(shí)際上，地方債務(wù)償還壓力在全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在。2013年6月，審計(jì)署公布《2013年第24號(hào)公告：36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長(zhǎng)12.94%。

　　隨著償債高峰期的到來(lái)，各地償債“大限將至”，怎么辦？

　　據(jù)了解，自2003年開(kāi)始，房地產(chǎn)稅收與土地出讓金收入顯著影響著地方政府的財(cái)政收入，特別是土地出讓金收入已成為地方財(cái)政非稅收收入的主要來(lái)源。

　　財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，1～6月，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入16722億元，同比增加5292億元，增長(zhǎng)46.3%。這一增幅大大高于同期全國(guó)公共財(cái)政收入的增幅——1～6月累計(jì)，全國(guó)公共財(cái)政收入68591億元，比去年同期增加4795億元，增長(zhǎng)7.5%，增幅同比回落4.7個(gè)百分點(diǎn)。

　　對(duì)此，財(cái)政部新聞發(fā)言人表示，上半年財(cái)政收入的增長(zhǎng)主要基于土地市場(chǎng)的大額成交，以及帶來(lái)稅收相應(yīng)增加。

　　審計(jì)署公布的《2011年第35號(hào)：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》也印證了地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)較大。2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為25473.51億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。

　　對(duì)此，相關(guān)專(zhuān)家不無(wú)憂(yōu)慮，隨著近年來(lái)國(guó)家對(duì)土地管理政策的不斷趨緊，加之一些城市對(duì)房產(chǎn)市場(chǎng)的“限購(gòu)”調(diào)控，土地出讓金對(duì)于地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)正在下降。但是，即使土地出讓金收入增幅下降，地方政府也只能緊緊抓住這棵“稻草”。

　　“地方政府一般都是以土地作為債務(wù)擔(dān)保，除了賣(mài)地，別的更沒(méi)有途徑大幅增加財(cái)政收入，從而解決債務(wù)償還問(wèn)題。”中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授安體富說(shuō)。

　　財(cái)稅改革：能否根除借債動(dòng)力

　　今年初，一些地方公布了全年投資目標(biāo)，有19個(gè)省市將投資增幅目標(biāo)定在20%以上。其中，有的省將2013年社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)目標(biāo)定位在30%以上，力爭(zhēng)40%。某地區(qū)幾省也分別將投資目標(biāo)定為30%以上、20%以上和20%。某省今年4月發(fā)布的擴(kuò)大有效投資計(jì)劃更是明確，計(jì)劃未來(lái)五年固定資產(chǎn)投資超過(guò)10萬(wàn)億元。

　　地方投資沖動(dòng)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的矛盾，愈演愈烈。

　　據(jù)了解，投資的最終實(shí)現(xiàn)缺少不了資金的支持，地方政府資金來(lái)源渠道主要有財(cái)政收入、銀行貸款、政府發(fā)債。而在渠道資金減少的大背景下，地方政府對(duì)投資的偏好會(huì)加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

　　“地方政府熱衷于舉債，主要是因?yàn)榕e債可以舉出政績(jī)�！币晃粚�(zhuān)家直言不諱。政績(jī)事關(guān)官員的評(píng)價(jià)，以至于部分地方官對(duì)舉債趨之若鶩�！翱斐稣�績(jī)靠借錢(qián)，只鋪攤子不管還”，一些地方政府高負(fù)債運(yùn)作的現(xiàn)狀已引起監(jiān)管部門(mén)的高度關(guān)注。

　　有關(guān)專(zhuān)家強(qiáng)調(diào)，要想杜絕和減少地方政府債臺(tái)高筑過(guò)度舉債的問(wèn)題，一是要加強(qiáng)監(jiān)管，促使地方政府在發(fā)展中要量力而行。二是要把債務(wù)問(wèn)題納入對(duì)地方政府的考核，避免出現(xiàn)靠債務(wù)出政績(jī)的發(fā)展泡沫，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政治上的“綠色發(fā)展”。

　　財(cái)政學(xué)專(zhuān)家則強(qiáng)調(diào)，深化財(cái)稅體制改革是問(wèn)題的關(guān)鍵。

　　據(jù)了解，1994年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債。然而，同年進(jìn)行的分稅制改革未賦予地方政府必要的債務(wù)融資權(quán)，造成財(cái)力向上級(jí)聚攏，同時(shí)地方需要辦的事情多，可用資金卻很少，也就是財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等。

　　“這是造成地方債務(wù)的核心問(wèn)題之一。”北京師范大學(xué)金融研究中心主任鐘偉認(rèn)為，事權(quán)沒(méi)與財(cái)權(quán)匹配的情況下，部分地方利用融資平臺(tái)來(lái)籌資已成為秘而不宣的“潛規(guī)則”。

　　在地方財(cái)權(quán)少的情況下，各地投資沖動(dòng)反而更加強(qiáng)烈。各地基礎(chǔ)建設(shè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。李景友則認(rèn)為地方債務(wù)不健康的原因在于地方基礎(chǔ)建設(shè)過(guò)大，“很多地方政府的基礎(chǔ)建設(shè)超過(guò)了當(dāng)?shù)乜沙惺艿哪芰�，政府的投資沖動(dòng)過(guò)強(qiáng)，造成了不健康的政府財(cái)政”。

　　人們還注意到一個(gè)現(xiàn)象：一些地方一方面?zhèn)�臺(tái)高筑，財(cái)政情況非常緊張；而另一方面卻大興土木，樓臺(tái)館所攀比豪奢。從某種意義上來(lái)講，這種脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的投資沖動(dòng)，是不健康融資的重要原因。

　　湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青從前兩次審計(jì)署的地方債務(wù)報(bào)告及相關(guān)情況估算，此次摸底的結(jié)果有可能在15萬(wàn)億元左右，“在我看來(lái)降低地方性債務(wù)的核心是允許地方政府發(fā)放地方政府債券，使其在公開(kāi)透明的環(huán)境下運(yùn)行，這可以使地方政府更健康地融資”。

　　在李景友看來(lái)，要減少地方債務(wù)，從短期看，政府需要控制債務(wù)的增量，從長(zhǎng)期來(lái)看，承建機(jī)制需要轉(zhuǎn)變，有些非公益的基礎(chǔ)建設(shè)可以讓市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)�！霸龆惖目臻g已經(jīng)很小，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不一定全由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬。同時(shí)地方政府需要建立合理的項(xiàng)目評(píng)估體系，在此基礎(chǔ)上完善基礎(chǔ)建設(shè)的投資決策體制，使其更公正透明，減少個(gè)人的尋租空間。（本報(bào)記者 馮 蕾 本報(bào)通訊員 王 苗）

　　鏈接

　　什么是地方債

　　凡屬地方政府發(fā)行的公債稱(chēng)為地方公債，簡(jiǎn)稱(chēng)“地方債”。它是作為地方政府籌措財(cái)政收入的一種形式而發(fā)行的，其收入列入地方政府預(yù)算，由地方政府安排調(diào)度。

　　不少?lài)?guó)家地方政府也發(fā)行債券，它們發(fā)行的債券稱(chēng)為地方政府債券。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。

　　地方債發(fā)行和償還模式

　　分稅制財(cái)政管理體制實(shí)施以來(lái)，地方債發(fā)行受到《預(yù)算法》的嚴(yán)格控制。該法第28條規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

　　在不與上述規(guī)定相沖突的前提下，迄今為止，地方債的發(fā)行和償還曾采取三種模式，即中央轉(zhuǎn)貸地方模式、中央代為發(fā)行模式和中央代為償還模式。

　　地方政府發(fā)債優(yōu)點(diǎn)

　　允許地方政府發(fā)行債券，無(wú)疑解決了地方政府財(cái)政吃緊的問(wèn)題。地方政府可以根據(jù)地方人大通過(guò)的發(fā)展規(guī)劃，解決發(fā)展中存在的問(wèn)題。更主要的是，由于地方政府擁有了自籌資金、自主發(fā)展的能力，地方人大在監(jiān)督地方政府方面將會(huì)更積極。

　　地方政府發(fā)債缺點(diǎn)

　　地方政府發(fā)行債券將會(huì)產(chǎn)生一系列的法律問(wèn)題。如果沒(méi)有嚴(yán)格的約束機(jī)制，一些地方政府過(guò)分舉債之后，將會(huì)出現(xiàn)破產(chǎn)問(wèn)題。而我國(guó)目前尚未對(duì)政府機(jī)關(guān)破產(chǎn)作出明確規(guī)定，一旦地方政府破產(chǎn)，中央政府將承擔(dān)怎樣的責(zé)任，地方人大將作出怎樣的安排，都必須通盤(pán)考慮。（陳恒整理）