大量人口涌入大城市，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施帶來巨大壓力。圖為下班高峰時(shí)廣州地鐵站外擁擠的人群。 　　人民視覺

注：本表占全國(guó)比重的全國(guó)人口數(shù)據(jù)不包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)的人口數(shù)。 　　宋嵩制圖

　　處處要“與人較量”

　　外來人口大量涌入，為城市發(fā)展提供了勞動(dòng)力支撐，但人口與資源環(huán)境的矛盾也日益凸顯

　　坐地鐵上班，車上人多得連個(gè)空隙都難找，常常要等兩三趟才能擠上去，上了車也很不舒坦，卡在人縫里，動(dòng)彈不得；

　　去餐館吃飯，不管風(fēng)味的、家常的，基本上稍有點(diǎn)名氣的都要等位，為了吃一頓排上個(gè)把小時(shí)，再正常不過；

　　生病去醫(yī)院，掛號(hào)好像“打仗”，好不容易進(jìn)了醫(yī)院，床位往往人滿為患，頭疼腦熱只能被安排在走廊里輸液；

　　看上了新房，有錢也不一定能買到，房子數(shù)量有限，想買的人太多，得按照開發(fā)商定下的規(guī)矩，預(yù)存一大筆定金，參與搖號(hào)；

　　…………

　　對(duì)于生活在北京的老百姓來說，現(xiàn)在自己的“衣食住行”似乎正變得處處要“與人較量”，而這與近年來首都人口“屢創(chuàng)新高”密不可分。北京市統(tǒng)計(jì)局9月17日公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年北京市常住人口已達(dá)2069.3萬人，與2005年的1538萬人相比，短短7年間增長(zhǎng)了530多萬人。

　　不只北京，人多也已成為上海、廣州、深圳等大城市老百姓的共同感受。2012年，上海市常住人口達(dá)到2380萬人，比2011年增加33萬人。作為改革開放的窗口，深圳的人口也從改革開放之初的30萬人迅速躥升到2012年末的1054.74萬人；廣州的人口更是從第五次人口普查時(shí)的不到1000萬人，迅速增長(zhǎng)到“六普”時(shí)的1270多萬人。

　　人口向大城市集聚并非中國(guó)獨(dú)有。有研究指出，二戰(zhàn)后，世界范圍內(nèi)城市化發(fā)展的總趨勢(shì)是集中化、大型化。紐約人口從1950年的1234萬，增長(zhǎng)到2010年的2010萬。東京都市圈1950年人口為1127萬，到1965年翻了一番，2010年則增長(zhǎng)到3693萬。發(fā)展中國(guó)家大城市人口增長(zhǎng)更為迅速，2010年，新德里人口達(dá)2194萬，墨西哥城人口達(dá)2014萬。

　　新增人口哪里來？

　　“大城市的人口規(guī)模增長(zhǎng)，包括自然增長(zhǎng)和機(jī)械增長(zhǎng)兩部分。流動(dòng)人口的遷入，即機(jī)械增長(zhǎng)是造成我國(guó)大城市人口激增的主要原因�！敝袊�(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、社會(huì)與人口學(xué)院教授段成榮說。統(tǒng)計(jì)顯示，2012年我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)2.36億人，相當(dāng)于每六個(gè)人中就有一個(gè)是流動(dòng)人口，而這其中很大一部分人進(jìn)入了大城市。

　　外來人口的大量涌入，為城市發(fā)展注入了新鮮血液。以青壯年為主體的流動(dòng)人口大量進(jìn)入城市，在不同崗位上默默付出，改善了大城市人口的年齡結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)了勞動(dòng)力的不足，為城市的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供了有力支撐。

　　但人口的激增也同樣引發(fā)了不少問題。人口與資源環(huán)境的矛盾日益凸顯，水、電、氣、熱、煤等供應(yīng)常年緊張；道路擁堵日益嚴(yán)重、公共基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)，一場(chǎng)小雨就可能造成全城擁堵；教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等公共服務(wù)也無法滿足新增人口需求，帶來許多社會(huì)矛盾；一些流動(dòng)人口聚居區(qū)，居住環(huán)境惡劣，隱藏安全隱患。如何應(yīng)對(duì)人口激增，已成為擺在大城市面前一道亟待破解的難題。

　　壓力再大也要去大城市

　　人口涌入大城市，看重的是豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)、較高的收入水平和大量的優(yōu)質(zhì)資源等，更多的是理性選擇

　　“雖然工作壓力很大，但我還是愿意留在上海，這里有實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想的沃土�！贝髮W(xué)畢業(yè)后，來自東北的馬駿就決定不回地級(jí)市的老家工作，而在上海一家旅行社干起了業(yè)務(wù)員，“現(xiàn)在一個(gè)月保底工資2500元，再加上提成，差不多5000多元，上海雖然競(jìng)爭(zhēng)激烈，但是各種資源也多，軟硬件條件都好，只要肯奮斗，肯定能闖出一片天地�！�

　　馬駿的心態(tài)代表了很多涌向大城市打工者的真實(shí)心理。“人人都想過好生活，所以在選擇工作地點(diǎn)時(shí)，流動(dòng)人口更傾向于比較收益高的城市�！蹦暇�師范大學(xué)人口研究所所長(zhǎng)黃潤(rùn)龍說，當(dāng)前我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，大量人口涌向城市是大勢(shì)所趨，而大城市有著諸多的突出優(yōu)勢(shì)，所以更容易吸引流動(dòng)人口。

　　更多就業(yè)機(jī)會(huì)，是外來人口最看重的，有了工作就有了生存的基礎(chǔ)。“我國(guó)區(qū)域發(fā)展很不平衡，大量?jī)?yōu)質(zhì)資源集聚大城市，讓這些地方具備了強(qiáng)勁的發(fā)展動(dòng)力，能夠提供更多的就業(yè)崗位�！敝袊�(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員宋迎昌說，現(xiàn)在流動(dòng)人口在大城市，只要肯出力，找到一份糊口的活并不是難事。統(tǒng)計(jì)顯示,2012年北京市城鎮(zhèn)新增就業(yè)43.89萬人，上海也新增50萬個(gè)就業(yè)崗位。

　　大城市的收入也有吸引力。很多人在農(nóng)村干一年的收入，還不如大城市一個(gè)月。2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示，在直轄市務(wù)工的農(nóng)民工人均月收入水平2561元，比上年增加259元；在地級(jí)市和縣級(jí)市務(wù)工的農(nóng)民工月收入水平為2240元和2204元，分別增加229元和222元。大城市的務(wù)工收入水平和增加額都要高于中小城市的水平。

　　公共服務(wù)水平和大量?jī)?yōu)質(zhì)資源，同樣吸引著流動(dòng)人口。黃潤(rùn)龍指出，大城市公共設(shè)施完善，好學(xué)校、好醫(yī)院大量集聚，水電氣路也都是高標(biāo)準(zhǔn)的，這是一般城市無法比擬的。國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究也為此提供了佐證：2010年北京市轄區(qū)人均財(cái)政支出為18892元，分別是北京外來人口主要輸出地河北、山東和河南市轄區(qū)人均財(cái)政支出的3.34倍、3.75倍和3.93倍。全國(guó)排名前50位的大學(xué)中，有9所在北京；截至2011年，北京共有51家三級(jí)醫(yī)院，約占華北地區(qū)三級(jí)醫(yī)院總數(shù)的24％。

　　此外，大城市相比中小城市更具包容性，這里不僅有昂貴的大餐，也有幾塊錢的盒飯；住不起高租金的樓房，還有城市周邊廉價(jià)的平房可供選擇，對(duì)于不同層次的外來人口來說，都能找到屬于自己的生活方式。而且，大城市更講法制、講規(guī)矩，也更加公平公正公開，所以就更受外來人口的追捧。

　　失效的調(diào)控

　　特大城市人口數(shù)量屢屢突破規(guī)劃目標(biāo)。城市增容費(fèi)、清理“三無人員”等行政色彩濃厚的調(diào)控措施屢遭詬病，“控制人口”目標(biāo)本身也備受爭(zhēng)議

　　人口數(shù)量的快速增長(zhǎng)，讓大城市感受到了前所未有的壓力，各地紛紛采取不同措施控制人口規(guī)模，但人口數(shù)量突破規(guī)劃目標(biāo)的現(xiàn)象仍在大城市屢屢出現(xiàn)。

　　數(shù)據(jù)顯示，2010 年底上海常住人口為2301.91 萬人，大大超過了“十一五”規(guī)劃中提出的 2010 年常住人口 1900萬人的目標(biāo)；2010 年底北京常住人口 1961.2 萬人，提前 10 年突破《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020 年）》中確定的 2020 年1800 萬人的目標(biāo)。

　　“人口控制”節(jié)節(jié)敗退，問題出在哪兒？有人說，根子在于調(diào)控人口規(guī)模沒必要，更不可行。

　　“各國(guó)城市發(fā)展的歷史表明, 人口聚集是城市化發(fā)展過程中必然要面對(duì)的普遍現(xiàn)象, 發(fā)展中國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家概莫能外。人口大量涌入，勢(shì)必給城市的基礎(chǔ)設(shè)施、居住環(huán)境和勞動(dòng)就業(yè)等帶來巨大壓力，所以對(duì)人口規(guī)模進(jìn)行調(diào)控有其必要性�！倍纬蓸s指出，莫斯科、巴黎、紐約、東京和首爾等國(guó)際性都市也都曾遭遇人口暴增的挑戰(zhàn)，但是它們通過一系列措施對(duì)城市人口規(guī)模加以調(diào)控，緩解了壓力，使城市步入有序、可持續(xù)的發(fā)展軌道。

　　但調(diào)控并不意味著采取強(qiáng)制手段限制外來人口。近年來我國(guó)一些城市政府連連出手，卻仍難擋住人口激增的勢(shì)頭，專家們認(rèn)為，問題的癥結(jié)就在于這種調(diào)控總體上處于“無序狀態(tài)”。

　　對(duì)整體和局部關(guān)系重視不夠。任何一個(gè)城市，都不能離開所在國(guó)家及所在區(qū)域的整體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口發(fā)展?fàn)顩r來討論自身的人口規(guī)模調(diào)控問題。段成榮說，“如果大城市所處的區(qū)域內(nèi)存在巨大發(fā)展差異，大城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一枝獨(dú)秀而周邊城市卻相形見絀，比如京津冀地區(qū)，出了北京就能感受到顯著的差距，這樣的狀況下，要想阻止流動(dòng)人口遷入是非常困難的�！� 

　　過度依賴行政手段調(diào)控人口。改革開放之前，戶籍制度是限制農(nóng)村居民進(jìn)城的主要途徑。但隨著改革的深入，流動(dòng)人口自由度不斷提高，戶籍漸漸失去了對(duì)人口流動(dòng)的約束，這時(shí)調(diào)控理應(yīng)轉(zhuǎn)向依靠市場(chǎng)手段進(jìn)行，但由于各地對(duì)大城市人口發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，城市增容費(fèi)、“限購(gòu)”、清理“三無人員”、禁止“地下室出租”和居民住房“群租”等行政色彩濃厚的調(diào)控措施又相繼出臺(tái)，“這些措施雖然在短期取得了一定的效果，但是副作用很大，帶來了新的矛盾，也為尋租提供了可能，手段看似嚴(yán)格，實(shí)際效果卻很有限�！彼斡�昌說。

　　調(diào)控目標(biāo)設(shè)定和資源配置不協(xié)調(diào)。為緩解大城市人口壓力，不少地方都提出要推動(dòng)人口向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，比如北京，自1993年就確定了14個(gè)衛(wèi)星城、29個(gè)中心鎮(zhèn)和140多個(gè)建制鎮(zhèn)的發(fā)展布局，計(jì)劃將產(chǎn)業(yè)功能和人口向衛(wèi)星城分流。但產(chǎn)業(yè)布局卻沒有圍繞調(diào)控目標(biāo)做出有效的調(diào)整，主要的就業(yè)機(jī)會(huì)、基礎(chǔ)和公共設(shè)施仍大量集中在城市核心區(qū)，直接導(dǎo)致了人口居住空間與就業(yè)空間分離，造成大規(guī)模的人口朝夕性移動(dòng)，加劇了城市運(yùn)行的紊亂。 

　　讓公共資源分配更均衡

　　只有大城市以外的廣大地區(qū)同步發(fā)展起來，優(yōu)質(zhì)公共資源分配更加均衡，才有望真正減輕特大城市人口持續(xù)增長(zhǎng)的壓力

　　一面是不斷涌入的人口，一面是日益嚴(yán)重的城市病，大城市的出路在哪里？

　　段成榮認(rèn)為，城市是一個(gè)復(fù)雜的自然系統(tǒng), 也是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)。城市管理和城市運(yùn)營(yíng), 需要針對(duì)這個(gè)系統(tǒng)的高度復(fù)雜性, 綜合考慮各方面要素，匯成合力。城市人口規(guī)模調(diào)控也需如此。

　　“人口問題的本質(zhì)是發(fā)展問題。長(zhǎng)期看，解決城市人口問題，關(guān)鍵是要消除區(qū)域發(fā)展中的不平衡現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。”段成榮提出，必須把調(diào)控人口規(guī)模的平臺(tái)建立在全國(guó)范圍內(nèi)，促進(jìn)公共資源在空間上的均衡分配，“只有大城市以外的廣大地區(qū)也同步發(fā)展起來了，才能真正減輕人口持續(xù)增長(zhǎng)的壓力，實(shí)現(xiàn)人口有序流動(dòng)�！�

　　放眼世界，許多國(guó)家都已意識(shí)到縮小區(qū)域差距是疏解大城市人口壓力的根本。資料顯示，日本以減少人口過度集中為目標(biāo)，制訂了“全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃”，以振興地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)中小城市發(fā)展。為了緩解首爾的“城市病”，促進(jìn)各地區(qū)均衡發(fā)展，韓國(guó)將行政首都搬遷至世宗市。

　　大城市人口增長(zhǎng)，城市中心區(qū)壓力最大。黃潤(rùn)龍認(rèn)為，疏解大城市人口壓力，也必須加大新城新區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)人口從中心區(qū)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移�！斑^去新城建設(shè)失敗，一個(gè)很重要的原因是缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，未來我們要積極引導(dǎo)中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)新城遷移，夯實(shí)新城新區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，這樣才能有效吸引人口向郊區(qū)遷移，避免‘睡城’的大量出現(xiàn)。”

　　“優(yōu)質(zhì)公共資源在主城區(qū)和新區(qū)之間的均等化配置也是避免人口過度流向城市中心區(qū)的關(guān)鍵因素�！彼斡�昌說，紐約非常重視郊區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，不僅政府直接進(jìn)行大量投資，而且給予政策吸引和鼓勵(lì)私人投資。同時(shí)，加強(qiáng)教育資源配置，1994年，紐約為每個(gè)郊區(qū)學(xué)生支出達(dá)9688美元，而城區(qū)僅為 8205 美元。倫敦也非常重視城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，在早期就注重保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入，完善社會(huì)保障制度，促進(jìn)農(nóng)民生活方式現(xiàn)代化，有效緩解了農(nóng)民進(jìn)城的壓力。“通過完善大城市近郊及周邊地區(qū)的交通、教育、醫(yī)療等公共設(shè)施和服務(wù)配置，可以有效減少周邊居民對(duì)中心城市的依賴�！�

　　此外，也有專家指出，目前大城市人口過度聚集，跟城市定位不清，追求功能齊全有很大關(guān)系。因此，要想有效減輕人口壓力，還必須從規(guī)劃層面賦予大城市更加清晰的定位，有所為有所不為，同時(shí)合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以此引導(dǎo)包括人口在內(nèi)的各類資源有序流動(dòng)、合理配置。

　　“不管如何調(diào)控，都不意味著要用行政手段限制外來人口進(jìn)城。” 段成榮強(qiáng)調(diào)。