多地試點先行打破農(nóng)地流轉(zhuǎn)限制

　　“新土改”突圍

　　2014年“新土改”系列政策有望“破冰”

　　□記者 高偉 林遠(yuǎn) 北京報道

　　在政策鼓勵下，與農(nóng)民切身利益相關(guān)的“新土改”在全國多個地區(qū)正在如火如荼地展開，農(nóng)民從中得到實在的好處。而未來，農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地可以有條件流轉(zhuǎn)以后，將促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)一體化過程中更加合理、有效和科學(xué)地進(jìn)行市場化配置。

　　2013年，農(nóng)村土地制度改革受到了前所未有的關(guān)注，中央層面和地方政府的聲音空前密集。十八屆三中全會、中央經(jīng)濟(jì)工作會議分別作出了重要部署。按照“試點先行”原則，安徽、浙江等省市政府紛紛頒發(fā)政策條文，解除農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)限制，推進(jìn)農(nóng)地入市工作。

　　明年“新土改”系列政策有望“破冰”，除了繼續(xù)推進(jìn)全國土地確權(quán)工作外，相關(guān)部門或?qū)⒚芗�推出一系列“新土改”政策措施，包括修訂后的《土地管理法》和《農(nóng)村集體土地征收補償條例》等。

　　突破：多地逐步放開農(nóng)地流轉(zhuǎn)限制

　　經(jīng)過確權(quán)后，那些將自己的土地流轉(zhuǎn)出去的村民，既不用再關(guān)心土地，可以放心外出打工，還可以獲得“流轉(zhuǎn)”后的穩(wěn)定增值收益。

　　2013年，土地制度改革取得了重要突破。多個中央級別的會議對未來土地制度改革做出了明確的規(guī)劃，要求“試點先行”。地方政府方面，逐漸放開了對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的限制，不少農(nóng)民已經(jīng)開始從土地流轉(zhuǎn)中獲益。

　　作為國土部確定的8個地級市試點之一，浙江省嘉興市的“新土改”試驗被業(yè)界稱為“嘉興模式”。

　　在嘉興市海鹽縣百步鎮(zhèn)得勝村，農(nóng)民鐘雪根告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者，自從土地確權(quán)流轉(zhuǎn)出去后，他們家5口人，每年可以領(lǐng)到一萬塊錢的土地分紅。

　　鐘雪根以前主要的收入來源是依靠耕種土地，由于一年四季都需要耕種，沒有更多時間外出務(wù)工，而來自土地的直接收入并不理想。施行土地流轉(zhuǎn)后，愿意種地的人可以承包更多別人的土地，不愿種地的人則有更自由的時間外出打工賺錢。

　　鐘雪根說，在得勝村，很多青壯年到村莊附近的服裝廠等地方工作，一個月能收入3000元到4000元，而60歲以上的老年人，也可以通過勞務(wù)合作社去工廠做一些簡單的活。

　　更重要的是，經(jīng)過確權(quán)后，那些將自己的土地流轉(zhuǎn)出去的村民，既不用再關(guān)心土地，可以放心外出打工，還可以獲得“流轉(zhuǎn)”后的穩(wěn)定增值收益。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》記者了解到，海鹽縣有一個縣、鎮(zhèn)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)都可以通過該平臺辦理。記者前往該服務(wù)中心看到，墻上的大屏幕滾動著全縣各地匯集起來的土地流轉(zhuǎn)信息。據(jù)浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作辦公室副主任邵峰介紹，現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)供不應(yīng)求，“只要流出來就有人要”。

　　鐘雪根無疑是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)后受益者，這在以前幾乎是不能想象的事情。

　　根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法，土地所有權(quán)歸屬分兩類：一是全民所有制，即國有土地；二是勞動群眾集體所有制，主要指農(nóng)村集體土地。在農(nóng)村集體所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等農(nóng)用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設(shè)用途的土地。

　　現(xiàn)行土地管理法規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)�！边@意味著，在原先的制度框架內(nèi)，農(nóng)村集體用地?zé)o法通過招拍掛等方式入市流通，相關(guān)權(quán)益也無法通過市場化途徑進(jìn)行分配，同時也限制住了農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)性收入。

　　目前，這種“二元結(jié)構(gòu)”的制度束縛正在改變。十八屆三中全會明確提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

　　業(yè)內(nèi)分析認(rèn)為，打破城鄉(xiāng)二元制的土地結(jié)構(gòu)限制，尤其是農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地可以有條件流轉(zhuǎn)以后，將促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)一體化過程中更加合理、有效和科學(xué)地進(jìn)行市場化配置，使得農(nóng)村集體用地在市場化流轉(zhuǎn)方面更為順暢。

　　突圍：各摸各的石頭各過各的河

　　海鹽縣的改革只是現(xiàn)在全國各地開展土改試點工作的一個縮影。實際上，今年深圳、安徽、重慶、浙江等省市政府都相繼出臺官方指導(dǎo)性文件，土地流轉(zhuǎn)試點多方突圍，可謂“各摸各的石頭各過各的河＂。

　　土地資源十分稀缺的深圳曾在上世紀(jì)80年代推出“土地有償使用”模式，并迅速成為地方政府推動經(jīng)濟(jì)的重要政策工具。如今，新增土地空間幾乎為零的深圳，在“新土改”的探索工作上，比全國其他試點城市顯得超前。

　　與上世紀(jì)80年代的“土地有償使用”類似，深圳是將農(nóng)地直接入市的首個嘗試者。2013年1月，深圳市政府發(fā)布“1+6”文件，鼓勵農(nóng)村符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地進(jìn)入市場。

　　在此基礎(chǔ)上，2013年12月20日，深圳市寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)的A 217-0315地塊將作為國內(nèi)首塊農(nóng)村集體工業(yè)土地進(jìn)行正式拍賣。從其出讓條件來看，該宗地的收益分配方式為：所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。

　　CRIC研究中心分析師房玲告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者，深圳此宗土地采用的利益分配方式雖然短期收益較少，但是從長遠(yuǎn)來看，收益更加穩(wěn)定持久。房玲認(rèn)為，這是一次大膽的嘗試，這種利益分配方式可以起到很好的激勵作用，鼓勵各個社區(qū)將尚未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的、符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地拿出來，使得政府在執(zhí)行層面面臨的阻力減少。

　　與土地資源相對稀缺的深圳不同，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省安徽于今年10月啟動了全國范圍內(nèi)首單農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托計劃。安徽的土地信托試點，是在不改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途及權(quán)屬的前提下，土地承包人將其承包的土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)委托給受托人進(jìn)行資本化運作，土地收益則歸受益人所有。這個信托計劃中土地增值收益的70%將分配給農(nóng)民。

　　在啟動國內(nèi)首個土地信托計劃之后，安徽省今年11月發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》，提出2015年底前實現(xiàn)農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地和農(nóng)村范圍內(nèi)的國有土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋，并允許集體建設(shè)用地通過出讓、租賃等方式依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

　　廣為人知的還有重慶的“地票”模式。重慶市通過把農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以市場化方式公開交易即形成地票，并成為在全市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用的指標(biāo)。

　　據(jù)重慶市國土部門相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，重慶市在改革中推進(jìn)了多項重點工作，包括開展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，成立農(nóng)村土地整治中心，提供有保障的地票來源；強(qiáng)化制度建設(shè)，對復(fù)墾、驗收、交易、使用各環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，形成了相對完善的制度體系等。

　　此外，浙江溫州也在今年8月出臺《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，自今年10月1日起，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村房屋所有權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，都已可以通過溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心進(jìn)行交易。

　　風(fēng)險：“資本入村農(nóng)民出局”初現(xiàn)

　　“新土改”中勇于進(jìn)行試點的城市大多是根據(jù)各自城市實際情況摸著石頭過河，在探索中出現(xiàn)的一些問題尤其是個別地區(qū)“資本入村”帶來的農(nóng)民失地“出局”風(fēng)險也引發(fā)社會關(guān)注。

　　被譽為“中國改革第一村”的安徽省鳳陽縣小崗村近年來大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，將土地集中后轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租招商引資，以期借工商資本“入農(nóng)”帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　但是，小崗村在“土地流轉(zhuǎn)”的過程中，工商資本大舉進(jìn)入帶來新氣象的同時也出現(xiàn)了不少新問題，如企業(yè)經(jīng)營的土地出現(xiàn)大面積拋荒與閑置，行政力量過多介入致使流轉(zhuǎn)中部分農(nóng)民權(quán)益受損，引發(fā)當(dāng)?shù)厝罕姷牟粷M和質(zhì)疑。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在此前的調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剡�出現(xiàn)了一些侵害農(nóng)民權(quán)益的流轉(zhuǎn)“走樣”現(xiàn)象。比如，流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)“以租代征”苗頭，農(nóng)民存在失地風(fēng)險；“打包租地、搭車征地”，需求不足導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)率“虛高”；甚至出現(xiàn)農(nóng)民在違背自己意愿的情況下被迫離開自己土地。

　　當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)委干部和農(nóng)民也已經(jīng)意識到，土地流轉(zhuǎn)用途缺乏更細(xì)化的管理規(guī)定，“資本入地”也缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制。究其根源是目前土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入門檻不嚴(yán)，從而對進(jìn)入的工商資本缺乏有效監(jiān)管和制約。

　　有分析指出，鳳陽縣小崗村在“新土改”探索中所遇到的問題和面臨的風(fēng)險具有普遍性的意義。在土地流轉(zhuǎn)過程中，因監(jiān)管不嚴(yán)而存在的其他方面的隱患還有：將非經(jīng)營性建設(shè)用地強(qiáng)行轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，甚至占用農(nóng)民耕地等亂象在各地時有發(fā)生。用地失控現(xiàn)象屢見不鮮，侵害了農(nóng)民自身的權(quán)益。

　　一位知情人士告訴記者，有些試點地區(qū)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)過度集中在村委會手中，村干部與農(nóng)民信息嚴(yán)重不對稱，農(nóng)民缺乏話語權(quán)和決策權(quán)。有時候，村干部和投資人坐下來“喝一頓酒”就能決定幾百畝土地的承包問題。

　　對于這些問題，業(yè)內(nèi)認(rèn)為，應(yīng)該警惕“新土改”過程中因為土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的“與民爭利”等風(fēng)險和隱患，同時快速建立和完善“土地流轉(zhuǎn)”的相關(guān)配套政策。

　　全局：明年或出多項配套政策

　　有消息稱，相關(guān)政策有望在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。

　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在談到“新土改”時曾明確指出，土地改革有3條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

　　在業(yè)內(nèi)看來，未來大規(guī)模大范圍的“土地流轉(zhuǎn)”試點改革已是大勢所趨。因此，當(dāng)前亟待建立和完善的是，鼓勵土地流轉(zhuǎn)和保障農(nóng)民權(quán)益的雙向配套機(jī)制。

　　此外，應(yīng)不斷完善農(nóng)民流出土地的利益分配機(jī)制，比如，鼓勵農(nóng)民流出土地，鼓勵工商資本從事農(nóng)民難以從事的農(nóng)業(yè)上下游配套產(chǎn)業(yè)。同時，還要賦予農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)收益更多談判權(quán)，建立跟隨糧價和物價掛鉤的租金增長機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

　　多位業(yè)內(nèi)人士預(yù)測，明年相關(guān)部門或?qū)⒚芗�推出一系列新土改政策措施。除了修訂《土地管理法》，頒布《農(nóng)村集體土地征收補償條例》《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的指導(dǎo)意見》等，還可能部署開展宅基地制度改革試點。有消息稱，相關(guān)政策有望在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。

　　明年，全國農(nóng)村土地確權(quán)工作將繼續(xù)進(jìn)行。截至去年底，全國農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)累計確權(quán)登記發(fā)證約620萬宗，發(fā)證率達(dá)94.7%，部分地區(qū)已全部完成。雖然照此看來，這項工作可能會提前結(jié)束，但據(jù)媒體報道，參加課題組的一位人士曾表示，在實際的確權(quán)工作中，挨戶訪問、土地丈量等具體工作頗費時間，因此現(xiàn)在還很難確定確權(quán)工作什么時候能在全國收官。

　　有媒體日前報道稱，全國人大常委會全面否定了2012年底提交的《土地管理法(修訂案)》，正在研究重新解釋《憲法》第十條中的“城市的土地屬于國家所有”條款，為重新修改《土地管理法》做鋪墊。

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　　新土改

　　以農(nóng)村土地管理制度改革為主的新一輪土地改革被稱為“新土改”。2013年，一些試點城市在“新土改”方面開始新的探索，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入也相應(yīng)增加，特別是“農(nóng)地入市”的路徑逐漸明晰之后，整個土地市場格局也有望發(fā)生改變。隨著破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的鼓點加快，起關(guān)鍵作用的“新土改”如何推進(jìn)也顯得愈加重要。