提案四：關(guān)于加快發(fā)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的提案

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)仍然處于環(huán)境污染事故的高發(fā)期，污染隱患多，突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)，生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢(shì)比較嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008-2011 年，我國(guó)共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件568 起，平均每2.6天就發(fā)生一起；近年來(lái)相繼發(fā)生的紫金礦業(yè)(601899,股吧)泄漏污染事件、大連中石油國(guó)際儲(chǔ)運(yùn)公司陸上輸油管道爆炸火災(zāi)引發(fā)海洋污染事件、杭州苯酚槽罐車(chē)泄露引發(fā)新安江污染事件、2012年山西長(zhǎng)治苯胺污染事件、2013年初我國(guó)多地出現(xiàn)的持續(xù)大范圍霧霾天氣和空氣污染等，既影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，又嚴(yán)重?fù)p害人民群眾的身體健康。

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是國(guó)際上通行的實(shí)施環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的市場(chǎng)化手段，對(duì)遏制污染物排放和健全環(huán)境污染損害賠償制度具有十分重要的作用。從保險(xiǎn)機(jī)制看，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的推行有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的“雙贏”。一方面，通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制，在政府和環(huán)境責(zé)任主體之間增加一個(gè)市場(chǎng)化的“第三只眼”，并建立保險(xiǎn)費(fèi)率和企業(yè)安全生產(chǎn)與環(huán)保管理水平掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，能顯著強(qiáng)化責(zé)任主體的內(nèi)在壓力，激勵(lì)參保企業(yè)基于自身風(fēng)險(xiǎn)控制積極進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、全面提高污染防治能力，從根本上提高企業(yè)推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。另一方面，充分發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)制的功能參與環(huán)境污染治理，可以及時(shí)對(duì)受害人給予賠償，妥善處置環(huán)境污染突發(fā)事件，有效緩解和減少矛盾糾紛，減少企業(yè)的負(fù)外部性，打破“企業(yè)污染，群眾受害，政府埋單”的不合理困局。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)已經(jīng)成為解決環(huán)境損害賠償問(wèn)題的有效經(jīng)濟(jì)手段和主要方式之一。美國(guó)針對(duì)有毒物質(zhì)和廢棄物的處理所可能引發(fā)的損害賠償責(zé)任實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度；德國(guó)《環(huán)境責(zé)任法》規(guī)定，存在重大環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的“特定設(shè)施”的所有人必須采取一定的預(yù)先保障義務(wù)履行的措施，主要是與保險(xiǎn)公司簽訂損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)合同。從國(guó)內(nèi)的實(shí)踐看，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制的建立，完善了國(guó)內(nèi)環(huán)境損害賠償制度體系，切實(shí)保障了環(huán)境污染受害人及其家屬的權(quán)益，對(duì)“倒逼”企業(yè)重視節(jié)能減排、有效控制環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)起到了積極的推動(dòng)作用。例如，2008年12月環(huán)境保護(hù)部通報(bào)的全國(guó)首例環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)獲賠案例中，湖南省一起牽涉到120多戶(hù)村民投訴的環(huán)境污染事故，因投保了環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，不到10天就獲得了妥善的處理，有效維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。

在2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)十條）中明確“采取市場(chǎng)運(yùn)作、政策引導(dǎo)、政府推動(dòng)、立法強(qiáng)制等方式，發(fā)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”；2007年12月4日，原國(guó)家環(huán)�？偩趾椭袊�(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，啟動(dòng)了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)政策試點(diǎn)；2011年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》再度明確“健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，開(kāi)展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)”；2012年《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》提出“研究建立重金屬排放等高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度”等等。但因?yàn)槿鄙俜�律支持，在�?shí)際推行過(guò)程中存在著重大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一是相關(guān)法律體系不完善。由于企業(yè)法律責(zé)任不明，違規(guī)成本較低，導(dǎo)致企業(yè)抱著僥幸心理不愿意投保，再加之缺乏有效的責(zé)任追究制度，企業(yè)認(rèn)為即使發(fā)生環(huán)境污染事故，主要由當(dāng)?shù)卣�府埋單，企業(yè)僅需承擔(dān)較低的民事賠償責(zé)任即可，導(dǎo)致保險(xiǎn)的有效需求不足；行業(yè)主管部門(mén)因?yàn)闆](méi)有立法層面的支撐，難以開(kāi)展有效的監(jiān)管和管理；地方政府部門(mén)迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力也很難較好地進(jìn)行管理和規(guī)范。二是損害賠償標(biāo)準(zhǔn)不明確。目前我國(guó)尚未有統(tǒng)一的環(huán)境污染損害賠償參考標(biāo)準(zhǔn)，保險(xiǎn)公司在勘查、定損與責(zé)任認(rèn)定上存在困難，災(zāi)害損失風(fēng)險(xiǎn)難以管控，這進(jìn)而影響到環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的費(fèi)率確定和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。三是道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇問(wèn)題突出。在環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)市場(chǎng)中，信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題十分嚴(yán)重，由于絕大多數(shù)企業(yè)不去購(gòu)買(mǎi)環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)，而少數(shù)高危行業(yè)出于轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的想法更愿意購(gòu)買(mǎi)環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，在保險(xiǎn)覆蓋面較低的情況下，大數(shù)法則不能發(fā)揮作用，難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的充分分散和分擔(dān)。

2013年，環(huán)保部與保監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)[2013]10號(hào)），提出在“涉重金屬企業(yè)”等高危行業(yè)啟動(dòng)“環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)”，但作為部門(mén)文件，畢竟力度有限。為服務(wù)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)，需要加快推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展，我建議：

一是建立健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)體系。適時(shí)出臺(tái)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)法規(guī)，明確投保原則、主體、范圍、舉證責(zé)任、請(qǐng)求時(shí)效，制定統(tǒng)一的損害評(píng)估、損害賠償和損害修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步健全損害責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)環(huán)境安全主體責(zé)任，為環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)打下基礎(chǔ)。

二是加快推動(dòng)全國(guó)性的強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度建設(shè)�！董h(huán)境保護(hù)法》屬于我國(guó)環(huán)境法律體系中的基本法，建議在加快推進(jìn)強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度地方立法的基礎(chǔ)上，將開(kāi)展強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在《環(huán)境保護(hù)法》中予以明確，由國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同環(huán)保部和保監(jiān)會(huì)共同推進(jìn)有關(guān)工作。

三是進(jìn)一步細(xì)化對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的財(cái)稅支持。綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收、價(jià)格等多種經(jīng)濟(jì)手段，逐步建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)激勵(lì)約束機(jī)制，建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼制度，加大對(duì)中西部地區(qū)、民族自治地方和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)投保企業(yè)的保費(fèi)補(bǔ)貼力度，對(duì)承辦保險(xiǎn)公司給予相關(guān)的稅收優(yōu)惠待遇。

四是構(gòu)建環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)與綠色信貸的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立環(huán)保部門(mén)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與信貸機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將“兩高”目錄內(nèi)企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)情況與其獲取信貸的資質(zhì)掛鉤，形成“不通過(guò)環(huán)評(píng)項(xiàng)目不能上馬、不構(gòu)建環(huán)境污染保障機(jī)制得不到信貸支持”的機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)化手段抑制高污染行業(yè)擴(kuò)張和低水平重復(fù)建設(shè)，加快推進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。