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　　社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文

　　——本報(bào)記者專訪社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文

　　本報(bào)記者 陳方

　　日前，“五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點(diǎn)五年幾無進(jìn)展”的新聞?dòng)謹(jǐn)噭?dòng)輿論。5月11日，本報(bào)《七日評(píng)》以《養(yǎng)老金“并軌”到底還要等多久》為題再度關(guān)注養(yǎng)老改革。對(duì)于養(yǎng)老改革，如果說輿論多是從民情的角度加以呼應(yīng)，那么養(yǎng)老金并軌的難處到底在哪里？具體的改革路徑又當(dāng)如何設(shè)計(jì)？本報(bào)記者采訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社會(huì)保障中心主任、中國(guó)社科院研究生院教授鄭秉文。

　　改革開放之后，百?gòu)U待興，積壓的歷史欠賬太多，由于沒有一個(gè)預(yù)先設(shè)計(jì)好的制度，就選擇一個(gè)容易做的養(yǎng)老金制度了——— 雙軌制，這也是歷史的產(chǎn)物

　　記者：養(yǎng)老金“雙軌制”如今飽受詬病，可是任何一項(xiàng)制度在設(shè)計(jì)之初都應(yīng)該有它的合理性和進(jìn)步性，都說養(yǎng)老金“雙軌制”在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)揮過很大作用，養(yǎng)老金“雙軌制”到底有過什么樣的積極作用？

　　鄭秉文：你這樣來說這個(gè)問題既不太準(zhǔn)確，也有點(diǎn)先入為主的味道。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城鎮(zhèn)的養(yǎng)老制度分為3個(gè)階段，它經(jīng)歷了一個(gè)從分到合再到混亂這樣一個(gè)曲線發(fā)展過程。

　　第一階段是1951年到1958年，這個(gè)階段企業(yè)的養(yǎng)老制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位是分開的，是雙軌制。第二階段是1958年到1966年，這是一個(gè)并軌的階段。1958年完成了一個(gè)五年計(jì)劃之后，國(guó)務(wù)院立即發(fā)布了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，它把企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度事實(shí)上給合并了，這個(gè)文件很好，是一個(gè)里程碑，它還規(guī)定了替代率大約為50%-70%，這也是非常好的比例。

　　第三階段是1966年到1978年，這時(shí)工會(huì)癱瘓了，而那時(shí)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的基層運(yùn)行者主要是工會(huì)。還由于其他種種原因，大環(huán)境不允許了，所以，并軌后的養(yǎng)老金制度也癱瘓了，停止運(yùn)行了，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度蛻化成企業(yè)利潤(rùn)兜底的國(guó)家/企業(yè)養(yǎng)老福利制度了。

　　所以，正確和準(zhǔn)確地說，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，雙軌制和單軌制都曾出現(xiàn)過，在那個(gè)特殊的歷史時(shí)期，他們都曾發(fā)揮過作用，尤其是1958-1966年的并軌制度，是一個(gè)偉大的歷史進(jìn)步。但遺憾的是，這個(gè)歷史進(jìn)程被中斷了。1978年改革開放之后，百?gòu)U待興，積壓的歷史欠賬太多，由于沒有一個(gè)預(yù)先設(shè)計(jì)好的制度，就選擇了一個(gè)容易做的養(yǎng)老金制度——— 雙軌制，這也是歷史的產(chǎn)物。

　　記者：可現(xiàn)在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)很多年了，養(yǎng)老金“雙軌制”沒有并軌的跡象，人為地劃割這種“養(yǎng)老鴻溝”現(xiàn)在還有積極作用嗎？

　　鄭秉文：1978年改革開放在農(nóng)村是從土地聯(lián)產(chǎn)承包制開始的，在城鎮(zhèn)是從國(guó)有企業(yè)改革開始的。于是，國(guó)企的社會(huì)保險(xiǎn)制度就應(yīng)運(yùn)而生了，而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位由于不像企業(yè)體制改革那樣很迫切，就沒有改革，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還是1978年以前的制度，于是就延續(xù)到了現(xiàn)在。

　　即使到了現(xiàn)在，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的改革也是由于社會(huì)公平性問題提出來的，而不是由于它本身的需要提出來的。

　　事實(shí)上，在全世界，除了中國(guó)，還有很多國(guó)家的公務(wù)員養(yǎng)老金制度是單獨(dú)的，有的國(guó)家實(shí)行的甚至還是傳統(tǒng)的財(cái)政兜底的制度，即使不是財(cái)政兜底的，也是公務(wù)員獨(dú)立的封閉式保險(xiǎn)制度，制度進(jìn)行自我循環(huán)、自我平衡、自我投資、自我管理等，與企業(yè)的制度是完全分開的。這些國(guó)家主要分布在西歐和南歐、拉美和非洲等等。對(duì)這些國(guó)家來說，他們也沒有什么并軌的跡象，因?yàn)檫@些國(guó)家的養(yǎng)老金制度被分割成很多小制度，是個(gè)碎片化的制度，所以，對(duì)公務(wù)員的碎片化和特權(quán)化現(xiàn)狀，也就“容忍”下去了，其容忍程度要高于目前我們中國(guó)，因?yàn)樗麄兊乃槠�化程度要高于中�?guó)，他們的碎片化歷史要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比中國(guó)的歷史長(zhǎng)。

　　客觀地講，我們國(guó)家養(yǎng)老保障制度的碎片化程度要大大低于西歐和南歐等發(fā)達(dá)國(guó)家，也低于很多發(fā)展中國(guó)家(拉美和非洲等)，但并不是說我們的制度就很好，不是這樣。比如，我們跟美國(guó)的制度相比，它是一個(gè)大一統(tǒng)的制度，公平性和可持續(xù)性都好于歐洲，我們的這個(gè)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間存在巨大差距、機(jī)關(guān)事業(yè)與企業(yè)之間也存在較大差距的制度就顯得很落后。

　　國(guó)外公務(wù)員享有特權(quán)的碎片化的養(yǎng)老金制度，那是立法的結(jié)果，是受法律保護(hù)的。國(guó)情不同，這樣的養(yǎng)老不適合我國(guó)。我們的養(yǎng)老為什么改革無果，為什么只是“意思”一下而沒動(dòng)“真格”的？因?yàn)闆]人愿意去碰這塊硬骨頭

　　記者：這個(gè)現(xiàn)象有點(diǎn)耐人尋味。歐洲還有那么多的碎片化國(guó)家，他們的獨(dú)立的公務(wù)員養(yǎng)老金制度不用改革，而我國(guó)剛建立社保制度十幾年就遭受這么大的輿論關(guān)注，這是為什么？

　　鄭秉文：國(guó)情不一樣，以前我說過這里有意識(shí)形態(tài)的原因。還因?yàn)槲覀兊奈幕瘋鹘y(tǒng)多為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代留下來的，不患寡而患不均的文化深深融化在我們的血液里。

　　為什么中外存在這個(gè)巨大的差異性呢？我理解，因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)政策治國(guó)的國(guó)度，而西方大多是法治國(guó)家的環(huán)境，這樣，政策治國(guó)就容易留下很多空隙，于是要靠制定政策來彌補(bǔ)，于是，這些政策又派生出一些空隙，面對(duì)這些空隙，就只能靠政策的手段予以抹平。于是，前后政策在不同時(shí)代就會(huì)出現(xiàn)不一致的地方，就留下了更大空隙，不同的群體就會(huì)感到不公平。

　　我說這些好像是說遠(yuǎn)了，其實(shí)不遠(yuǎn)。國(guó)外公務(wù)員享有特權(quán)的碎片化的養(yǎng)老金制度，那是立法的結(jié)果，是受法律保護(hù)的。在法治國(guó)家，這就是依據(jù)，要是有不公平，就只能修改立法。所以，國(guó)外的壓力大多在立法上，在不同利益集團(tuán)的博弈上；而我國(guó)則不是這樣，所有這些看上去不公平的現(xiàn)象，都被認(rèn)為是政府所致，于是，社會(huì)輿論自然就把矛頭對(duì)準(zhǔn)了政府。

　　記者：對(duì)，正因?yàn)閲?guó)情不一樣，所以獨(dú)立的公務(wù)員養(yǎng)老制度不見得適合我們。我國(guó)的養(yǎng)老金制度必須改革，可是事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點(diǎn)都已經(jīng)5年了，目前一點(diǎn)動(dòng)靜都沒有。真正的阻力在哪里？

　　鄭秉文：從2008年2月提出事業(yè)單位五省市試點(diǎn)改革到現(xiàn)在都五年多了，但還是沒有什么實(shí)質(zhì)性的動(dòng)靜，原因恐怕是多方面的。

　　比如，沒有一個(gè)完整的一攬子設(shè)計(jì)，沒想到改革后掉下來的那一塊養(yǎng)老金怎么用職業(yè)年金制度補(bǔ)上去，所以就放下了；再比如，沒有真正地下決心去改革，只是“表示”一下而已，否則，怎么能夠粗心大意到這個(gè)份上連如何彌補(bǔ)掉下來的養(yǎng)老金怎么補(bǔ)上去的大事都忘記了？這怎么可能呢？

　　那么，為什么只是“意思”一下而沒動(dòng)“真格”的？我感覺，也可能有幾個(gè)原因。比如，沒人愿意去碰這塊硬骨頭。

　　改革是要擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的，不改革是無需承擔(dān)責(zé)任的；再比如，最高層也許有這個(gè)動(dòng)議，但下一個(gè)層級(jí)在執(zhí)行時(shí)就會(huì)化解掉這些東西，因?yàn)樗麄冸y以達(dá)成共識(shí)�？傊�，我感到，事業(yè)單位改革停滯或說流產(chǎn)，更主要還是個(gè)政治問題，而不是什么職業(yè)年金的制度設(shè)計(jì)問題，也不是什么事業(yè)單位改革需要財(cái)政繳費(fèi)難以承受這個(gè)負(fù)擔(dān)的所謂經(jīng)濟(jì)問題，都不是。

　　改革之后對(duì)公務(wù)員和事業(yè)單位職工其實(shí)是有好處的，他們的養(yǎng)老金就有了法律保護(hù)，不管地動(dòng)山搖，這份養(yǎng)老金在他們退休時(shí)就是他們的一份資產(chǎn)，這是受法律保護(hù)的。而傳統(tǒng)的退休體制則不是這樣，比如，下海了，出國(guó)了，或任何其他重大變故，養(yǎng)老金就沒有了

　　記者：養(yǎng)老金并軌、改革的方向是更加公平，“削高就低”不太現(xiàn)實(shí)，阻力太大，但是“從低向高并軌”一直沒有動(dòng)靜，是不是財(cái)政壓力太大的原因？

　　鄭秉文：我說過，根本就不是財(cái)政壓力問題，不是經(jīng)濟(jì)問題，而是政治問題。

　　改革的方向毫無疑問是讓事業(yè)單位參加企業(yè)制度的改革，讓它加入到企業(yè)制度里面去，因?yàn)槠髽I(yè)制度是主流的制度，而絕不應(yīng)該是事業(yè)單位為自己?jiǎn)为?dú)建立一個(gè)制度。要是這樣的話，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了，因?yàn)樵谡�治上這是不可行的，我說的不是在技術(shù)上。在政治上，這無異于是在向全社會(huì)提醒：事業(yè)單位搞特殊化了，顯然這是一個(gè)愚蠢的做法！這樣做的結(jié)果，還不如就像現(xiàn)在這樣“死扛”：不參加改革。不參加改革還有個(gè)借口，說時(shí)機(jī)不成熟、或者事業(yè)單位分類制改革沒有完成啊等等，說有借口就會(huì)找到很多借口，可以拖下去。但是，如果真的愚蠢到那個(gè)程度，給事業(yè)單位或公務(wù)員單獨(dú)建立一個(gè)制度的話，我看，這會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定。

　　記者：具體來說，養(yǎng)老并軌的改革路徑又應(yīng)該如何設(shè)計(jì)？

　　鄭秉文：我的設(shè)計(jì)是三個(gè)聯(lián)動(dòng)：就是基本養(yǎng)老金制度改革與職業(yè)年金制度改革要同時(shí)動(dòng)起來；第二是事業(yè)單位要全部動(dòng)起來，不能再分出三六九等了，不要再搞什么試點(diǎn)了；第三是事業(yè)單位和公務(wù)員要同時(shí)動(dòng)起來，否則，事業(yè)單位也是有阻力的。

　　至于改革的時(shí)點(diǎn)，我覺得，越早改革，改革的阻力就越�。辉酵�后，改革的成本就越高，阻力就越大。

　　為了子孫后代的福祉，我們的政治家應(yīng)該盡快痛下決心，達(dá)成共識(shí)，敢于擔(dān)當(dāng)，這才是啟動(dòng)事業(yè)單位改革的根本所在。否則，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位改革的內(nèi)在動(dòng)力幾乎是不存在的，外在壓力雖然很大，社會(huì)輿論雖然非常大，但都會(huì)被很多很多借口搪塞過去。在信息嚴(yán)重不對(duì)稱的情況下，一拖就是幾年，而改革的窗口稍縱即逝！所以，希望有政治家出現(xiàn)，啃下這塊硬骨頭。

　　記者：除了呼吁改革的必要性，事業(yè)單位的職工和公務(wù)員是不是也應(yīng)該明白一下，養(yǎng)老金雙軌制的改革到底對(duì)他們自身有沒有好處？如果他們能明白好處所在，這也在無形中減小了改革的阻力。

　　鄭秉文：長(zhǎng)期看是有好處的，沒有壞處。為什么呢？因?yàn)椋瑓⒓痈母镏�后，在建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，例如職業(yè)年金之后，待遇水平是不能下降的，下降了，改革就失敗了。很顯然，改革開放以來，所有的改革都是增量改革，都是做加法，否則，就進(jìn)行不下去。

　　重要的是，參加改革之后，在法律上講，公務(wù)員也好，事業(yè)單位也罷，他們的養(yǎng)老金就有了法律保護(hù)，不管地動(dòng)山搖(例如，離開公職，下海經(jīng)商，或其他重大變故)，這份養(yǎng)老金在他們退休時(shí)就是他們的一份資產(chǎn)，是受法律保護(hù)的。而傳統(tǒng)的退休體制則不是這樣，比如，下海了，出國(guó)了，或任何其他重大變故，養(yǎng)老金就沒有了。

　　記者：公務(wù)員和事業(yè)單位參加養(yǎng)老金改革的積極性應(yīng)該如何保護(hù)？

　　鄭秉文：首先，事先要有一個(gè)完整的、透明的、很有說服力的職業(yè)年金方案，并且進(jìn)行大張旗鼓的宣傳，做到家喻戶曉，人人理解，讓每一個(gè)人都知道，參加改革之后可以利用建立的職業(yè)年金制度來彌補(bǔ)下降的那一塊養(yǎng)老金。

　　其次，全國(guó)要一盤棋，全國(guó)一個(gè)政策，不要再讓幾個(gè)省份或少部分單位試點(diǎn)了。從上世紀(jì)90年代改革到2008年的改革試點(diǎn)，他們已經(jīng)獲得不少反面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，他們輕易不會(huì)再做出頭的椽子了，因?yàn)橐酝�的歷史教訓(xùn)告訴他們，凡是先試水的，都是沒有“好結(jié)果”的。

　　第三，不但要全國(guó)一起動(dòng)，一起改，而且還要公務(wù)員和事業(yè)單位一起改，這樣，事業(yè)單位才能跟著一起動(dòng)起來，否則，事業(yè)單位很多個(gè)別機(jī)構(gòu)都有自己的“特殊情況”，都可以找到一些“借口”不參加改革。一旦當(dāng)他們看到連公務(wù)員都參加改革了，那么，他們找借口的念頭就會(huì)打消。其實(shí)，這些關(guān)鍵詞就是我常說的“三個(gè)聯(lián)動(dòng)”的意思。

　　記者：這里的關(guān)鍵是什么？

　　鄭秉文：這里的關(guān)鍵除了公務(wù)員和事業(yè)單位一起參加改革以外，主要就是建立職業(yè)年金的技術(shù)問題了。這個(gè)制度建立之后能否把掉下來的替代率補(bǔ)上去，這是關(guān)鍵，要讓大家都看明白。

　　我理解，這里的關(guān)鍵是要給公務(wù)員和事業(yè)單位建立一個(gè)只給政策不給錢的制度設(shè)計(jì)，可以模仿美國(guó)聯(lián)邦政府的做法。這就等于是給公務(wù)員和事業(yè)單位吃了定心丸。