專家談鐵路體制改革須破解巨額債務(wù)“黑洞”

2013年03月13日12:56 來源：中國證券報手機(jī)看新聞

　　歷經(jīng)30年，被稱作是中國計劃經(jīng)濟(jì)體制最后一個堡壘的鐵路體制改革終于破冰。本月10日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案正式對外披露，實(shí)行鐵路政企分開成為鐵路體制改革的第一步。

　　根據(jù)改革方案，鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。

　　打破政企不分體制、建立新的中國鐵路總公司，鐵路即將邁出市場化改革的第一步，并為今后的鐵路改革打下基礎(chǔ)。接下來，如何通過體制的重樹，來解決當(dāng)前鐵路資產(chǎn)負(fù)債率偏高、鐵路運(yùn)營效率較低、社會資本很難進(jìn)入鐵路領(lǐng)域等現(xiàn)實(shí)問題，則將成為未來鐵路體制改革中最為期待的內(nèi)容，有業(yè)內(nèi)人士將之形象地比喻為“破冰之后的鐵路體制改革要準(zhǔn)備打好三大戰(zhàn)役”。

　　破解巨額債務(wù)“黑洞”

　　“鐵路債務(wù)危機(jī)即將成為一個黑洞，絕不是只要再增發(fā)幾次政府支持債券和應(yīng)急貸款就可以解決問題的，其規(guī)模膨脹之快和影響的嚴(yán)重性會大大超過多數(shù)人愿意接受的程度。”這是2012年北京交通大學(xué)教授榮朝和和武劍紅撰寫的《鐵路債務(wù)危機(jī)與改革思路》論文中對當(dāng)前鐵路債務(wù)的評價。

　　并不是危言聳聽，鐵路債務(wù)問題一度被認(rèn)為是倒逼鐵路體制改革的重要原因之一。

　　根據(jù)中審亞太會計師事務(wù)所出具的《鐵道部2012年3季度匯總財務(wù)報表審計報告》，截至2012年三季度，鐵道部的總資產(chǎn)為43044億元，負(fù)債為26607億元，資產(chǎn)負(fù)債率為61.81%，稅后利潤則為負(fù)85.41億元。

　　雖然對比整體交通運(yùn)輸領(lǐng)域的資產(chǎn)負(fù)債率，鐵路資產(chǎn)負(fù)債率并未達(dá)到行業(yè)內(nèi)最高，但是據(jù)業(yè)內(nèi)人士初步測算，鐵路每年所背負(fù)的利息支出已經(jīng)超過千億元，負(fù)債所帶給鐵路的經(jīng)營壓力顯而易見。

　　“分析鐵路的債務(wù)問題，應(yīng)該先弄清楚鐵路債務(wù)的形成過程和形成原因，再來考慮鐵路債務(wù)如何解決�！卑l(fā)改委綜合運(yùn)輸所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌告訴中國證券報記者，在2005年以前，鐵路資產(chǎn)負(fù)債率一直在30%-35%左右的區(qū)間里，但是在2005年到2010年這五年時間，鐵路跨越式發(fā)展，每年投資增速達(dá)到80%，同時鐵路資產(chǎn)負(fù)債率也逐年攀升。

　　“目前鐵路2.6萬億元債務(wù)中，主要是近幾年鐵路大規(guī)模投資建設(shè)而形成的。這就說明過去我們鐵路高負(fù)債的發(fā)展模式是有問題的�！眲⒈笾赋�，“考慮鐵路債務(wù)問題，不僅僅要考慮鐵道部的負(fù)債情況，還應(yīng)同時考慮地方政府在投資修建鐵路過程中形成的債務(wù)問題�！睋�(jù)統(tǒng)計，由各省融資平臺以貸款和發(fā)債形式籌集的數(shù)千億元鐵路建設(shè)資金也面臨著同樣的風(fēng)險�！笆濉逼谀F路部門和地方政府的鐵路債務(wù)將達(dá)到5萬億元左右，相當(dāng)于同期全國GDP的8～9%。

　　“日本鐵路改革的教訓(xùn)表明，若對鐵路巨額債務(wù)的不斷發(fā)展不采取措施，則很快會演變成鐵路債務(wù)對國家財政的‘綁架’�！北本┙煌ù髮W(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授武劍紅對中國證券報記者表示，“未來鐵路發(fā)展，決不能再按照舊模式來搞�！�

　　今年“兩會”期間，鐵道部部長盛光祖就鐵路債務(wù)問題曾公開表示，“鐵路債務(wù)應(yīng)由有關(guān)部門區(qū)別其屬性，以區(qū)別公益性鐵路還是經(jīng)營性鐵路，債務(wù)問題會得到妥善的解決。”

　　這一表態(tài)，被市場理解為，國家財政會對“公益性”鐵路形成的債務(wù)進(jìn)行“買單”，而經(jīng)營性鐵路的債務(wù)則將由鐵路本身進(jìn)行化解。

　　針對這個問題，武劍紅表示，國家財政是否應(yīng)該出資來解決鐵路債務(wù)，并不是首要的問題，首要的問題是應(yīng)該先弄清楚鐵路巨額債務(wù)形成的體制和機(jī)制性的原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)�！翱蓪⒉糠骤F路債務(wù)剝離出來，國家財政也應(yīng)該對因修建真正的公益性鐵路項(xiàng)目所形成的債務(wù)進(jìn)行減免。但是在解決債務(wù)問題之前，必須對每一個鐵路項(xiàng)目的債務(wù)性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)的認(rèn)定。”

　　對于這個判斷，劉斌有相似的觀點(diǎn)。他指出：“過去的確有一些線路的投資標(biāo)準(zhǔn)過高、投資額度過大，一些盈利能力不是很好的項(xiàng)目也被盲目上馬，給鐵路債務(wù)帶來了很大的風(fēng)險。未來鐵路發(fā)展應(yīng)避免形成不合理的債務(wù)�！�

　　目前鐵路債務(wù)的構(gòu)成主要有三方面：一是鐵路發(fā)行的各類建設(shè)債券；二是銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款；三是商業(yè)信用負(fù)債，即一些大型施工企業(yè)和裝備制造企業(yè)的應(yīng)收賬款。其中以金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)模最為龐大，鐵路債務(wù)的處理，也成為影響銀行業(yè)穩(wěn)定的重要因素之一。

　　今年“兩會”期間，中央人民銀行副行長易綱在小組討論時也談到鐵路債務(wù)問題。易綱表示，“鐵路在建設(shè)過程中，牽扯到眾多銀行，既有全國性銀行，也有地方性銀行，既有大銀行，也有小銀行，因此一定要把債券債務(wù)關(guān)系理清。”

　　“國家對鐵路進(jìn)行支持，這是由鐵路在國民經(jīng)濟(jì)中的地位決定的，但是市場不應(yīng)該無視財務(wù)風(fēng)險。”對于鐵路債務(wù)給銀行系統(tǒng)帶來的風(fēng)險，劉斌認(rèn)為，這是市場未能對風(fēng)險進(jìn)行充分考慮的結(jié)果，市場應(yīng)對風(fēng)險的判斷承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

　　扭轉(zhuǎn)提價必然預(yù)期

　　在國務(wù)院宣布鐵路機(jī)構(gòu)改革方案后，市場對于鐵路運(yùn)價的判斷高度一致，都認(rèn)為鐵路運(yùn)價將會大幅上漲。

　　此前，鐵道部部長盛光祖曾公開表示：“鐵路平均票價偏低，今后鐵路要按照市場規(guī)律，企業(yè)化經(jīng)營來定票價。”

　　一石激起千層浪。盛光祖的表態(tài)更加重了市場對于未來鐵路運(yùn)價是否會上漲的擔(dān)心。“對于我們這種離開鐵路運(yùn)輸就不能生存的企業(yè)而言，鐵道部撤銷，鐵路政企分開，企業(yè)是否會面臨運(yùn)不起？”在今年“兩會”期間，貴州團(tuán)審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案時，全國人大代表、貴州開磷有限責(zé)任公司董事長屈慶麟發(fā)出疑問。

　　全國人大代表、中國中鐵隧道集團(tuán)副總工程師王夢恕在接受媒體采訪時也表示，“(鐵路政企分開后)企業(yè)會為了自己的利益最大化，客運(yùn)票價肯定會上漲，既然市場化了，貨運(yùn)也會漲，鐵路靠貨運(yùn)賺錢，來補(bǔ)貼鐵路建設(shè)�！�

　　總結(jié)市場認(rèn)為鐵路運(yùn)價將會上調(diào)的理由主要有兩點(diǎn)：一是當(dāng)前鐵路債務(wù)較重，提高運(yùn)價可以一定程度上彌補(bǔ)虧損；二是鐵路政企分開后，鐵路運(yùn)輸公司將形成“一家獨(dú)大”的局面，市場擔(dān)心壟斷企業(yè)會大規(guī)模上調(diào)運(yùn)輸價格。

　　“上調(diào)鐵路運(yùn)價，對于鐵路運(yùn)輸企業(yè)來講是飲鴆止渴，對于國家整體運(yùn)輸效率來講是一種損失�！眲⒈蟾嬖V中國證券報記者，“上調(diào)運(yùn)輸價格，短期內(nèi)可能會帶來一定收入的增加，但是會對貨源和客源有較大的擠出。鐵路運(yùn)價上漲并不能解決效率低下導(dǎo)致的虧損問題�！�

　　他告訴中國證券報記者，日本鐵路在上世紀(jì)改革前的13年間，曾先后上調(diào)了11次運(yùn)價，但是未能扭轉(zhuǎn)日本鐵路虧損的局面，相反，日本鐵路的市場占有率逐年下滑，鐵路在綜合運(yùn)輸方式中的競爭力非常低。

　　“運(yùn)價低、運(yùn)量大，是鐵路運(yùn)輸?shù)暮诵母偁幜�，如果鐵路喪失了低運(yùn)價的運(yùn)輸優(yōu)勢，也會失去核心競爭力。”劉斌表示。

　　事實(shí)上，我國鐵路近幾年來貨運(yùn)價格也是在不斷上漲中，鐵路貨運(yùn)價格從2006年開始每年小幅上調(diào)。最近一次調(diào)整在今年2月20日，全國鐵路實(shí)行統(tǒng)一運(yùn)價的營業(yè)線貨運(yùn)平均運(yùn)價水平每噸公里上調(diào)1.5分錢。據(jù)了解，此次貨運(yùn)價格上漲幅度略高于去年上漲幅度。

　　“鐵路寄希望于利用運(yùn)價上漲的方式來解決債務(wù)問題是不現(xiàn)實(shí)的，有些鐵路貨物的運(yùn)價上漲空間已經(jīng)非常有限�！蔽鋭t告訴中國證券報記者，“從目前來看，鐵路貨運(yùn)價格的競爭優(yōu)勢主要集中在煤炭等大宗商品運(yùn)輸上，但是對于一些高附加值的產(chǎn)品，鐵路運(yùn)輸目前并不具有多大的優(yōu)勢，譬如集裝箱運(yùn)輸和冷藏運(yùn)輸?shù)�，如果漲價，很有可能會將這部分市場進(jìn)一步擠向公路運(yùn)輸。”

　　關(guān)于鐵路運(yùn)價未來的調(diào)整方向，武劍紅指出，鐵路運(yùn)價的改革重點(diǎn)在于建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的運(yùn)價管理體制，對于不同的運(yùn)輸產(chǎn)品實(shí)行差別定價。并增加運(yùn)價調(diào)整的彈性�？偟脑瓌t是“管住壟斷，放開競爭”。即：對具有壟斷性質(zhì)的鐵路產(chǎn)品，如煤炭運(yùn)輸?shù)�，進(jìn)行監(jiān)管；而對處于其他運(yùn)輸方式競爭下的鐵路產(chǎn)品，如化工品、電子電器、機(jī)械、醫(yī)藥品運(yùn)輸?shù)�，�?shí)行市場定價。當(dāng)然，如果運(yùn)輸產(chǎn)品是公益性的，如學(xué)生運(yùn)輸，財政應(yīng)該給予一部分補(bǔ)貼。

　　“鐵路體制改革的初期，可能會有運(yùn)輸價格的調(diào)整，我們并不希望出現(xiàn)，但是從長期來看，鐵路體制改革完成后，一定要提高鐵路運(yùn)輸效率，降低鐵路的運(yùn)營成本，在市場競爭環(huán)境下，鐵路運(yùn)價應(yīng)在與其他運(yùn)輸方式間的比價關(guān)系中，保持一個較低的狀態(tài)。”劉斌認(rèn)為，“未來鐵路是否會出現(xiàn)大規(guī)模的價格上漲，也成為鐵路改革是否成功的重要標(biāo)志之一。”

　　打碎投融資瓶頸

　　鐵道部撤銷，鐵路實(shí)行政企分開，為鐵路體制改革打響了第一槍，而長期作為鐵路發(fā)展瓶頸的鐵路投融資體制改革也將隨著鐵路體制改革有所破題。

　　呼吁社會資本進(jìn)入鐵路行業(yè)的聲音不絕于耳。全國政協(xié)委員、鄭州鐵路局黨委書記楊建祥在今年“兩會”期間曾表示，當(dāng)前鐵路融資渠道偏少，鐵路投融資體制亟待改革，應(yīng)該廣泛吸引社會資本參與鐵路投資，保障投資者收益。

　　事實(shí)上，雖然近些年國家對于社會資本進(jìn)入到鐵路領(lǐng)域中來有很多政策進(jìn)行推進(jìn)，但是鐵路投資主體較為單一的情況并沒有得到實(shí)質(zhì)性的改變。

　　“鐵路投融資體制改革是鐵路體制改革的下游性問題。”武劍紅表示，“鐵路政企分開的體制改革是鐵路投融資體制改革的前提和基礎(chǔ)，隨著鐵路政企分開后各項(xiàng)政策、措施和配套法規(guī)的不斷落實(shí)，鐵路競爭‘公平性’和運(yùn)價‘合理性’等問題將得到較好解決，鐵路投融資問題也將會迎刃而解�！�

　　“對于社會資本進(jìn)入到鐵路系統(tǒng)中來，目前已經(jīng)解決了制度障礙，下一步要解決鐵路產(chǎn)業(yè)組織中的壟斷問題。”劉斌認(rèn)為，壟斷改革將分兩步走：第一步，完成國鐵公司化改造，同時要建立新的行業(yè)規(guī)則，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入；第二步，鐵路企業(yè)引進(jìn)新的戰(zhàn)略投資人，實(shí)現(xiàn)上市融資，進(jìn)行兼并重組，社會資本參與鐵路專業(yè)化公司設(shè)立等，增加社會資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的路徑。

　　“只有讓社會資本進(jìn)入到鐵路系統(tǒng)中來，才能解決鐵路發(fā)展不充分的問題，這也是鐵路打破壟斷、市場化改革是否成功的標(biāo)志�！眲⒈蟊硎�。

　　鐵路變革大事記

　　◆1949年2月，中央軍委鐵道部在北平王府井南口霞公府掛牌辦公。

　　◆1949年10月，中央人民政府鐵道部成立，這是中華人民共和國政府成立最早的部門之一。

　　◆1967年5月31日，為了保障鐵路運(yùn)輸暢通，中共中央和國務(wù)院決定對鐵道部實(shí)行軍事管制。6月12日，國務(wù)院和中央軍委又決定對全國鐵路實(shí)行全面軍事管制。

　　◆1970年7月，鐵道部、交通部和郵電部郵政部分合并成立新的交通部。

　　◆1975年1月，召開全國人民代表大會四屆一次會議后，鄧小平主持中央日常工作，他從整頓鐵路開始著手整頓全國各條戰(zhàn)線。從這一年起，鐵道、交通兩部重新分立。

　　◆1983年底，鐵道兵集體轉(zhuǎn)業(yè)并入鐵道部，結(jié)束了中國人民解放軍序列當(dāng)中一個特殊兵種的歷史使命。

　　◆1986年，時任鐵道部部長的丁關(guān)根提出鐵路系統(tǒng)內(nèi)部“大包干”的方針，將原本收歸于鐵道部的財務(wù)、勞資、人事等權(quán)力直接下放到各地路局，試行鐵路行業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任大包干。

　　◆1992年，鐵道部開始建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)。1993年成立了廣鐵集團(tuán)，1995年建立了大連鐵道有限公司。

　　◆1998年以后，鐵道部改革力度增強(qiáng)。當(dāng)年，工程、建筑、工業(yè)、物資、通信五大總公司開始逐漸與鐵道部實(shí)行結(jié)構(gòu)式分離。

　　◆2000年，時任鐵道部部長的傅志寰提出“網(wǎng)運(yùn)分離”的鐵路改革思路。