本刊獨(dú)家發(fā)布清華大學(xué) 《2013 年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》

　　白城銅仁定西三市四大指標(biāo)均未公布，透明度為零

　　去年，清華大學(xué)公共管理學(xué)院選取了全國(guó)81個(gè)地級(jí)市政府和直轄市進(jìn)行了財(cái)政透明度研究（詳見(jiàn)本刊2012年第23期《哪個(gè)城市更透明》）。2013年，該研究報(bào)告將調(diào)研范圍擴(kuò)展到了全國(guó)所有地級(jí)市政府（共285個(gè)，不包括三沙市）和4個(gè)直轄市。

　　課題組在去年報(bào)告的基礎(chǔ)上，建立了中國(guó)全口徑財(cái)政透明指標(biāo)體系，把政府收支的各方面都納入，而不限于已納入預(yù)算的收支內(nèi)容，可以比較全面地評(píng)價(jià)地方政府財(cái)政公開(kāi)與透明的現(xiàn)狀。該體系包括四大部分：第一，納入預(yù)算機(jī)構(gòu)和部門(mén)。第二，一般性預(yù)算（決算）與支出情況。第三，專(zhuān)戶(hù)（即預(yù)算外財(cái)政）與政府債務(wù)情況。第四，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)與國(guó)有企業(yè)收支情況。這四部分均為100分，總分值為400分。

　　課題組負(fù)責(zé)人、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，比起研究規(guī)模更大的省級(jí)政府，市級(jí)政府的財(cái)政透明公開(kāi)狀況更為具體地反映出了我國(guó)財(cái)政公開(kāi)的透明度水平�！罢�府在公共治理上，應(yīng)當(dāng)向上市公司的現(xiàn)代公司治理學(xué)習(xí)，需要向所有利益相關(guān)者公開(kāi)信息。政治事務(wù)的公開(kāi)透明、民主問(wèn)責(zé)、法治政府是現(xiàn)代國(guó)家治理的關(guān)鍵。”

　　透明度與社會(huì)環(huán)境和政治決心相關(guān)

　　調(diào)查顯示，我國(guó)289個(gè)城市政府財(cái)政透明度總體很低，即便是排在前30位的市級(jí)政府的財(cái)政公開(kāi)情況也遠(yuǎn)未達(dá)到良好披露的水平。

　　前30名中，廣東省占據(jù)10個(gè)席位，安徽省占據(jù)5個(gè)席位，山西、貴州、廣西各有3個(gè)城市上榜；若按區(qū)域來(lái)劃分，東部沿海省份和中西部省份，剛好各占一半；得分超過(guò)100分的城市僅有46個(gè)。

　　廣東省的市級(jí)政府在財(cái)政公開(kāi)方面居全國(guó)之首,居于中部的安徽省緊隨其后,而華東發(fā)達(dá)地區(qū)則相對(duì)滯后。俞喬告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“廣東、安徽在公共治理改革上的確給全國(guó)帶了好頭，而華東發(fā)達(dá)地區(qū)則相對(duì)滯后。這一點(diǎn)表明，公共治理改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間并不存在直接的相關(guān)關(guān)系，而可能與社會(huì)環(huán)境和政治決心相關(guān)�！�

　　289個(gè)城市中，有5個(gè)城市的得分為個(gè)位數(shù)，其中，最后三名（白城、銅仁、定西）的得分為0。

　　俞喬告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》得分為0的城市，四大指標(biāo)都未公布，主要原因是相關(guān)工作沒(méi)有引起主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。

　　而4個(gè)直轄市的財(cái)政透明度表現(xiàn)良好，除重慶排名第73位外，其余3個(gè)均在前30名內(nèi)：上海（第1名）、北京（第2名）和天津（第28名）。據(jù)俞喬介紹，重慶排名低的原因主要是在“一般性預(yù)算（決算）與支出情況”部分得分過(guò)低，且未公布“專(zhuān)戶(hù)與政府債務(wù)情況”和“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)與國(guó)有企業(yè)收支情況”。

　　政府收支四本賬，不能只審一本

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)，完善財(cái)政預(yù)算制度，推動(dòng)建立公開(kāi)、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，是財(cái)稅體制改革中非常重要的一項(xiàng)。

　　中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇表示，除了經(jīng)常提的公開(kāi)、透明外，規(guī)范、完整也是預(yù)算改革的目標(biāo)，《2013年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》表面上看到的是財(cái)政透明度排名，其實(shí)是通過(guò)財(cái)政透明度看政府職能的變化。

　　高培勇稱(chēng)，政府收支不等于財(cái)政收支，我國(guó)的政府收支由四個(gè)部分構(gòu)成，一般性預(yù)算收支、基金預(yù)算收支、社會(huì)保險(xiǎn)收支和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支�！叭绻�大家有機(jī)會(huì)去旁聽(tīng)一下各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)這四本預(yù)算的審議狀況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)差別很大�！�

　　具體來(lái)說(shuō)，第一本賬（即一般性預(yù)算收支）的審議程度最高，需要人民代表大會(huì)審議通過(guò)了，才可以執(zhí)行，是具有法律性質(zhì)的預(yù)算。而且，大體可以做到在政府層面統(tǒng)籌�！氨M管還有許多不公開(kāi)透明的，但是目前在所有預(yù)算中，這本預(yù)算的規(guī)范性程度最高�！备吲嘤抡f(shuō)。

　　第二本賬為基金收支預(yù)算，分為兩部分：一個(gè)是政府部門(mén)設(shè)立的各種各樣的基金，是各部門(mén)自己控制收支。另外一個(gè)是土地出讓金。基金收支預(yù)算的特點(diǎn)是各級(jí)人民代表大會(huì)只能審議，不能批準(zhǔn)，屬于備案式的審議，不用批準(zhǔn)就可以直接執(zhí)行，且不能統(tǒng)籌。

　　第三本賬是社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，從收支上是專(zhuān)款專(zhuān)用，這本預(yù)算形成編制的主要部門(mén)是人力資源和社會(huì)保障部，報(bào)給各級(jí)人大也是備案式的，不能統(tǒng)籌，而且還需要財(cái)政部門(mén)相應(yīng)的兜底。

　　第四本賬是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，這本預(yù)算起碼有兩大致命弱點(diǎn)：第一、只覆蓋了部分國(guó)有企業(yè)（有不少?lài)?guó)家部委和地方政府下屬的國(guó)有企業(yè)游離在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之外，只上繳稅收，不上繳紅利）。第二、國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)是全世界范圍內(nèi)最低的。因此這是一個(gè)非常不完全的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

　　“課題組建立的全口徑的預(yù)算體系有指導(dǎo)意義，通過(guò)報(bào)告發(fā)布，要力促所有的政府收支預(yù)算都納入立法機(jī)關(guān)全口徑的政府審批當(dāng)中。”高培勇說(shuō)，“只把其中的一般預(yù)算交給立法機(jī)關(guān)審批，其他三本預(yù)算都看不明白，碰不了，批不了，絕對(duì)不行。”