社會(huì)救助的政策目標(biāo)是“穩(wěn)定社會(huì)”，給予貧困群體的只是一個(gè)最低生活保障。如果要求過(guò)于苛刻，就會(huì)使制度發(fā)生異化。

近日里，有媒體刊登了一篇文章，稱(chēng)要“擠一擠低保的‘福利水分’”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“擠文”）。文中說(shuō)：“低保戶(hù)”不僅每人每月可以領(lǐng)取到“低保金”，還可以享受申請(qǐng)廉租房、經(jīng)適房、看病就醫(yī)等一系列的優(yōu)先、優(yōu)惠或補(bǔ)助，甚至連生活水電、有線(xiàn)電視、殯葬費(fèi)用、電信資費(fèi)等都能減免……如此看起來(lái)，低保對(duì)象的生活水平還真有些令人“羨慕忌妒恨”。

“擠文”所述，代表了當(dāng)前的一種思潮，就是覺(jué)得中國(guó)社會(huì)已經(jīng)“高福利”了，或者說(shuō)社會(huì)救助幫了懶人而沒(méi)有幫到窮人，這顯然不是事實(shí)。

低保沒(méi)有水分

首先，我們來(lái)分析一下低保戶(hù)“每人每月可以領(lǐng)取到的低保金”的真實(shí)情況。

低保金的學(xué)名應(yīng)該叫做“最低生活保障金”，也就是政府按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)對(duì)經(jīng)過(guò)法定的行政程序確認(rèn)的貧困家庭發(fā)放的生活津貼。其實(shí)，我們只需看一下最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際金額，就應(yīng)該能夠明白就里了。

以城市低保為例，根據(jù)民政部網(wǎng)站提供的信息，2013年，北京市的低保標(biāo)準(zhǔn)是每人每月580元，南昌市的低保標(biāo)準(zhǔn)是每人每月430元。一旦低保家庭的收入增加，低保金就要減少；如果收入超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)，享受低保的資格便要取消。同時(shí)，低保金的發(fā)放，是按低保標(biāo)準(zhǔn)減去低保對(duì)象家庭人均收入后的差額補(bǔ)貼的。2013年第一季度，北京市實(shí)際發(fā)放的低保金是人均510.20元，南昌市是人均287.15元。

以每月30天來(lái)平均低保標(biāo)準(zhǔn)金額，北京市的低保對(duì)象是每天19.33元，南昌市是每天14.33元。就家庭開(kāi)支而言，這筆錢(qián)要用于食品、穿著、水電燃?xì)�、家庭日常用品、交通通訊、文化娛�?lè)等各個(gè)方面。如此低的收入水平，同樣要應(yīng)付家庭的“開(kāi)門(mén)N件事”，實(shí)屬不易。所以，即使再給些減免什么的，也不必太計(jì)較。而且這些減免，大多是在服務(wù)價(jià)格調(diào)整（上漲）時(shí)，低保戶(hù)仍按原來(lái)價(jià)格支付而已。

再來(lái)看看最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)是什么？

按相關(guān)規(guī)定：城市低保標(biāo)準(zhǔn)是按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定。兩者的差別是前者有“未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用”，而后者卻沒(méi)有。原因是前者制定于1999年，后者制定于2007年，而2007年，正趕上全面推行農(nóng)村義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)政策，所以就毋需再提“未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用”了。

如果我們細(xì)心一點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)，在制定低保標(biāo)準(zhǔn)所考慮的各項(xiàng)開(kāi)支中，并不包括醫(yī)療和住房。但是，日常生活中這兩項(xiàng)卻是不可或缺的生活必需品（服務(wù)）。所以就有了住房和醫(yī)療方面的專(zhuān)項(xiàng)救助，也就是“擠文”中所說(shuō)“廉租房、經(jīng)適房、看病就醫(yī)等一系列的優(yōu)先、優(yōu)惠或補(bǔ)助”。

要說(shuō)明的是，低保戶(hù)要享受“廉租房”政策，除了有收入上的限制，還要看住房條件，北京的規(guī)定是“人均住房使用面積須在7.5平方米以下”，南昌的規(guī)定是“家庭人均住房面積未達(dá)到10平方米（含）”。一般來(lái)說(shuō)，能夠同時(shí)符合兩個(gè)條件的家庭并不多。北京市享用廉租房的低保戶(hù)應(yīng)該是1萬(wàn)多戶(hù)，而北京市的低保對(duì)象有大約6萬(wàn)戶(hù)。南昌市是全國(guó)廉租房建設(shè)的先進(jìn)典型，迄今為止，也不過(guò)建了6758套廉租房，改善了2萬(wàn)人的居住條件，而南昌市的低保對(duì)象則有11萬(wàn)人。

“擠文”也提及經(jīng)適房，可能是誤會(huì)，低保戶(hù)應(yīng)該是沒(méi)有能力購(gòu)買(mǎi)經(jīng)適房的，因此不再贅述。

至于醫(yī)療救助，因?yàn)榧膊∈侨祟?lèi)社會(huì)的第一大風(fēng)險(xiǎn)，低保戶(hù)當(dāng)然也不例外。低保戶(hù)現(xiàn)在一般會(huì)參加城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)，但目前這項(xiàng)制度所能負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用，大概只占50%。其余的部分，只有靠醫(yī)療救助來(lái)接盤(pán)了，否則就意味著低保對(duì)象被排斥在醫(yī)療服務(wù)之外。

低保不是“養(yǎng)懶漢”

社會(huì)救助的政策目標(biāo)是“穩(wěn)定社會(huì)”。就物質(zhì)幫助而言，社會(huì)救助給予貧困群體的只是一個(gè)最低生活保障，或者說(shuō)保障的只是一個(gè)最起碼的生活水準(zhǔn)。對(duì)于低保對(duì)象，從這項(xiàng)制度獲得的主要是心理支持，低保給了他們一個(gè)調(diào)適自我以重新適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的物質(zhì)條件和機(jī)會(huì)。

如果在低保制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行中要求過(guò)于苛刻，對(duì)于物質(zhì)援助的多少過(guò)于掂量，就會(huì)使制度發(fā)生異化。

日本曾經(jīng)發(fā)生過(guò)一場(chǎng)慘劇，一位單身男士因病不能工作，靠“生活保護(hù)制度”（即日本的低保）度日。日本的相關(guān)法律規(guī)定，生活保護(hù)金領(lǐng)取者須按規(guī)定時(shí)間向政府匯報(bào)自己的經(jīng)濟(jì)和工作情況。不巧這位先生有一次在醫(yī)院開(kāi)出的化驗(yàn)單出了問(wèn)題，所有指標(biāo)突然都顯示正常了。據(jù)此，政府就停發(fā)了他的生活保護(hù)金，結(jié)果這位先生竟然活活餓死在家中。此事件在日本鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，媒體和公眾對(duì)政府的大加撻伐，導(dǎo)致了一場(chǎng)社會(huì)風(fēng)波。

最近在廈門(mén)發(fā)生的公交車(chē)縱火案，如果在縱火者申請(qǐng)養(yǎng)老金不夠資格時(shí)先給一個(gè)低保，是否可以避免極端事件的發(fā)生？

這樣說(shuō)，并非為罪犯脫罪，而是我們一定要反省，能否造就這樣的一種機(jī)制，當(dāng)一個(gè)城鎮(zhèn)居民沒(méi)有穩(wěn)定的職業(yè)和收入而成為低保對(duì)象時(shí)，對(duì)他和他的家庭已經(jīng)做過(guò)的居民家庭收支調(diào)查，可以在一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)有效。在他有工作時(shí)就停止發(fā)放低保金；一旦他再度失業(yè)，原來(lái)的調(diào)查和檔案就再度生效，不必重新申請(qǐng)，簡(jiǎn)單核實(shí)后就可以繼續(xù)領(lǐng)取低保金，這樣的制度安排可能更加人性化，同時(shí)也減少行政成本。

若進(jìn)一步探討，我們?cè)缭?0年前就提出可以通過(guò)“資產(chǎn)建設(shè)”的方法幫助低保家庭自立。

譬如鼓勵(lì)低保家庭中有勞動(dòng)能力的人出去工作，在一定期限內(nèi)，譬如3年中，不管他掙多少錢(qián)也不停發(fā)低保金，只是要求其每個(gè)月在其固定的銀行賬號(hào)中存入一定金額的錢(qián)，譬如500元。這樣的話(huà)，他每年能存6000元，3年就是18000元。屆時(shí)政府再給他同樣金額的創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助，他就可以有36000元的本金，做個(gè)小本生意了。

這是國(guó)外境外常用的方法，如今臺(tái)灣地區(qū)很多賣(mài)珍珠奶茶和鮮榨果汁的小店都是這樣發(fā)展起來(lái)的。

應(yīng)將“支出性貧困”納入低保

當(dāng)然，“擠文”中有的想法也有一定道理，譬如“引發(fā)低保邊緣群體的心理不平衡”。這是低保制度的一個(gè)天然缺陷，也是所有需要通過(guò)劃線(xiàn)來(lái)實(shí)施的政策的通病。

譬如北京市的低保標(biāo)準(zhǔn)是580元，可以質(zhì)疑的是，難道581元就不貧困？但是，如果將標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)，譬如調(diào)到600元，同樣的問(wèn)題仍然存在，難道601元就不貧困？

因此，這個(gè)問(wèn)題的解決之道是將“支出性貧困”納入低保。

在當(dāng)代社會(huì)中，其實(shí)造成貧困的原因不僅是低收入，不得不支付的大宗支出也同樣會(huì)造成貧困。如果一個(gè)家庭的人均收入超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)，則可以認(rèn)為其最起碼的生活水平已經(jīng)有了保證。但是，如果這個(gè)家庭中出現(xiàn)了不得不支付的大宗支出，比較多見(jiàn)的是醫(yī)療費(fèi)用，應(yīng)該也可以申請(qǐng)社會(huì)救助。這種按實(shí)際需要來(lái)設(shè)計(jì)和實(shí)施的社會(huì)救助制度應(yīng)該是今后低保制度新的發(fā)展方向。

（作者為中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心秘書(shū)長(zhǎng)）