更加關(guān)注中小城市

　　國(guó)家應(yīng)該逐步解決由于行政等級(jí)權(quán)力限制和城市級(jí)別差異而導(dǎo)致的中小城市和小城鎮(zhèn)享受不到應(yīng)有的城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)遇的問(wèn)題，確保國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)和政策落實(shí)的主體一致

　　文/葉偉春

　　中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展將迎來(lái)重大機(jī)遇。十八大報(bào)告指出，“要增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能�！敝醒虢�(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”，“要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)�！边@明確傳遞著一個(gè)信號(hào)，那就是在未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)道路上，國(guó)家將把“中小城市”、“小城鎮(zhèn)”放在和“大城市”、“城市群”同等的考量平臺(tái)上，比過(guò)去更加重視發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)的各項(xiàng)功能，促進(jìn)中國(guó)的城鎮(zhèn)化健康有序推進(jìn)。

　　大規(guī)模人口遷徙之弊

　　陳祥輝是在北京西城區(qū)三里河?xùn)|路上從事停車收費(fèi)的“90后”小伙子，隨父母來(lái)北京務(wù)工很多年了，他告訴我，“現(xiàn)在和父母一起打工，每年就是春節(jié)的時(shí)候回老家，有的年份都是過(guò)完年之后才回家?guī)滋�，去看望留在老家的爺爺奶奶。在北京也沒(méi)什么城市里的朋友，將來(lái)等攢夠了錢就回老家縣城去買房。我挺想留北京的，這里什么都有，但你看在北京連高級(jí)白領(lǐng)都買不起房，更何況我們打工的了�！�

　　陳祥輝是個(gè)很勤奮的小伙子，他主要上夜班，傍晚四五點(diǎn)過(guò)來(lái)，每天要幫助月租客戶看車到晚上十一點(diǎn)以后，不管雨打風(fēng)吹，沒(méi)有周末和假日，有時(shí)同事有事不在，祥輝還要白天來(lái)幫著代班。和陳祥輝簡(jiǎn)短的交流我發(fā)現(xiàn)，大規(guī)模人口遷徙帶來(lái)了很多弊端。

　　一是春運(yùn)壓力和買票難。據(jù)調(diào)查，我國(guó)的農(nóng)民工仍以勞動(dòng)力流動(dòng)為主，2011年，舉家外出農(nóng)民工為3279萬(wàn)人，只占當(dāng)年全國(guó)農(nóng)民工總量的12.9%，這樣就導(dǎo)致每年的春運(yùn)壓力巨大，同時(shí)很多農(nóng)民工購(gòu)票難也是問(wèn)題。

　　二是文化融入和文明融合難度大。2011年，跨省流動(dòng)、遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)的打工人數(shù)達(dá)到7473萬(wàn)，占外出農(nóng)民工總數(shù)的47.1%，其到外省務(wù)工的文化適應(yīng)和融入需要很長(zhǎng)的時(shí)間，更深層次的文明融合問(wèn)題更是漫漫無(wú)期。

　　三是“空心村”和“三留守”問(wèn)題嚴(yán)重。年富力強(qiáng)的家人都去較遠(yuǎn)的大中城市打工了，每年大部分人可能除了過(guò)年的十來(lái)天在家里，其他時(shí)間都生活、工作在城市，他們中很多人在城市站穩(wěn)腳跟，小部分還入了城市戶籍，但是由于政策允許他們保留原來(lái)的農(nóng)村宅基地，所以他們沒(méi)有上交宅基地而形成空置。除此之外，農(nóng)村還有大量老房子的閑置和大量房間的空置。另外，家里沒(méi)有了掙錢的勞動(dòng)力以后，“留守兒童”、“留守婦女”和“留守老人”等“三留守”人員的生計(jì)就成問(wèn)題了，更甚者是他們的心理也會(huì)面臨不同程度的危機(jī)。

　　四是很多基礎(chǔ)設(shè)施還不是很完善，承載能力較差的城市特別是承載能力趨近飽和的大城市短期內(nèi)對(duì)接納大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為市民有一定難度，面臨財(cái)政和融資等的多重壓力，探索創(chuàng)新的辦法也不夠，一旦大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入這些城市就發(fā)生各類“城市病”。

　　五是大量廉價(jià)勞動(dòng)力都進(jìn)入大城市務(wù)工，導(dǎo)致中小城市和小城鎮(zhèn)相對(duì)缺乏年富力強(qiáng)的務(wù)工人員，使中小城市和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)更難付諸實(shí)踐，必然加劇區(qū)域發(fā)展的不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。

　　“就地和就近城鎮(zhèn)化”之利

　　問(wèn)到未來(lái)的打算時(shí)，陳祥輝告訴我，“現(xiàn)在家鄉(xiāng)的縣城發(fā)展得不錯(cuò)，回老家買了房子就結(jié)婚，然后再找份喜歡的工作，這樣就不用每年春運(yùn)擠人堆了，周末也可以去鄉(xiāng)下看爺爺奶奶�！蔽野l(fā)現(xiàn)，大力推動(dòng)中小城市和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，積極鼓勵(lì)“就地和就近城鎮(zhèn)化”將帶來(lái)極大的好處。很明顯的是，中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展好了，基礎(chǔ)設(shè)施好了，產(chǎn)業(yè)集聚了，交通網(wǎng)絡(luò)更緊密了，服務(wù)業(yè)也發(fā)展了，吸納就業(yè)的容量就大了，每年的春運(yùn)就可以減輕很大的壓力。農(nóng)民工朋友到就近的省會(huì)城市、二三線城市、縣城或家鄉(xiāng)小鎮(zhèn)上從事非農(nóng)就業(yè)，其文化和生活習(xí)慣的融入也會(huì)比去跨省的異地他鄉(xiāng)更加順暢。再者，可以減少大規(guī)模異地流動(dòng)的社會(huì)代價(jià)，解決返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)和安置，減輕外出務(wù)工成本，消除“留守兒童”、“留守婦女”和“留守老人”帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題。

　　如果遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)打工的農(nóng)民工春節(jié)回家或通過(guò)在家鄉(xiāng)的親友的渠道知道家邊上就有心目中認(rèn)可的好工作可以干，都紛紛返鄉(xiāng)務(wù)工，就可為中小城市和小城鎮(zhèn)提供大量的廉價(jià)非農(nóng)勞動(dòng)力，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，加速盤活農(nóng)村土地要素，為增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入提供可能。2011年，在外出農(nóng)民工中，省內(nèi)務(wù)工8390萬(wàn)，占52.9%，跨省務(wù)工7473萬(wàn)，占47.1%，已經(jīng)改變了多年來(lái)跨省外出農(nóng)民工比重大于省內(nèi)的格局，這也說(shuō)明中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展已經(jīng)在推動(dòng)農(nóng)民工的返流進(jìn)程了。這種進(jìn)程也在一定程度上減輕了大城市的壓力，同時(shí)吸引本打算在大城市投資的房地產(chǎn)資金投資到中小城市和特色小城鎮(zhèn)上來(lái)，從而產(chǎn)生道路、園林綠化、供水、供電、污水處理等一大批投資需求，就地產(chǎn)生大量生產(chǎn)和生活性需求，帶動(dòng)民間投資發(fā)展，解決部分產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題，還可利用城鎮(zhèn)資金發(fā)揮房地產(chǎn)在拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)中的作用，其拉動(dòng)內(nèi)需的能力也并不比大城市擴(kuò)張拉動(dòng)內(nèi)需的能力差。

　　鑒于此，國(guó)家應(yīng)該逐步解決由于行政等級(jí)權(quán)力限制和城市級(jí)別差異而導(dǎo)致的中小城市和小城鎮(zhèn)享受不到應(yīng)有的城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)遇的問(wèn)題，確保國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)和政策落實(shí)的主體一致。在政策引導(dǎo)上，要鼓勵(lì)“就地和就近城鎮(zhèn)化”，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)的綜合承載能力，加快推進(jìn)戶籍管理制度改革，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“城鎮(zhèn)化”的門檻，適應(yīng)農(nóng)村人口低成本進(jìn)城的實(shí)際，優(yōu)先安置舉家遷徙和新生代農(nóng)民工，同時(shí)建立農(nóng)民進(jìn)城后承包地和宅基地等農(nóng)村土地自愿有償退出的機(jī)制。在資金來(lái)源上，要積極改革現(xiàn)有“土地財(cái)政”的形成機(jī)制，積極推動(dòng)中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)融資多元化，創(chuàng)新城市投融資平臺(tái)擔(dān)保方式，探索林權(quán)抵押、海域使用權(quán)抵押、農(nóng)業(yè)用地抵押、灘涂使用權(quán)抵押、收益權(quán)質(zhì)押等新型貸款擔(dān)保方式，加快引導(dǎo)民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)，研究通過(guò)BT、BOT等模式投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的利弊，加快公私合營(yíng)的投融資模式的推廣；國(guó)家也應(yīng)該完善財(cái)政管理體制，加快推進(jìn)完善國(guó)家轉(zhuǎn)移支付體系，將均衡性轉(zhuǎn)移支付和常住人口和吸納流動(dòng)人口規(guī)模相掛鉤。

　　同時(shí)，盡快設(shè)立中小城市和小城鎮(zhèn)專項(xiàng)基金，用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，還可創(chuàng)新試點(diǎn)城鎮(zhèn)私募基金支持城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)的新模式。在土地管理和利用上，要改革完善現(xiàn)有征地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，應(yīng)試點(diǎn)開(kāi)發(fā)利用中小城市和小城鎮(zhèn)中的低丘緩坡荒灘等未利用地，提高單位土地面積上承載人口數(shù)量和工業(yè)產(chǎn)出強(qiáng)度，促進(jìn)集約節(jié)約用地。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最關(guān)注的住房問(wèn)題上，中小城市和小城鎮(zhèn)政府應(yīng)將其住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)放在滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市中低收入人群的住房需求上，加大保障性住房建設(shè)力度，積極探索將出租屋納入政府保障性住房統(tǒng)籌范圍，同時(shí)探索集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利用集體建設(shè)用地建造公租房以此來(lái)降低政府成本的方法。還要大力推廣土地招拍掛過(guò)程中配建城市保障性住房或本地和異地配建學(xué)校和醫(yī)院等原本需要政府出資建設(shè)的公益性城市設(shè)施的政策。在交通網(wǎng)絡(luò)體系上，要強(qiáng)化城市群之間以及中心城市與周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的交通聯(lián)系，完善中小城市和小城鎮(zhèn)的對(duì)外交通體系，加大城鎮(zhèn)公共交通投資力度，加快發(fā)展公共交通。

　　實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展

　　國(guó)家還要通過(guò)重點(diǎn)發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)來(lái)遏制地區(qū)和城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展。中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展首先要集聚產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)支撐功能，使城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相適應(yīng)并相互協(xié)調(diào)。東部沿海地區(qū)要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極引導(dǎo)部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)的中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，并通過(guò)地區(qū)或區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)為中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚和良性發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件。堅(jiān)決杜絕把高污染高耗能企業(yè)和應(yīng)淘汰的落后生產(chǎn)技術(shù)的企業(yè)向中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。

　　內(nèi)陸地區(qū)有條件的中小城市和小城鎮(zhèn)要積極主動(dòng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地以參股、租賃、轉(zhuǎn)讓等形式參與開(kāi)發(fā)，將招工與招商引資同步起來(lái)，吸納進(jìn)入大城市務(wù)工的農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)。要發(fā)揮縣城在吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中更大的作用，一般縣城發(fā)展的基礎(chǔ)扎實(shí)，農(nóng)民進(jìn)入的門檻相比大城市來(lái)說(shuō)低很多，而且也具備現(xiàn)代城市文明的基本要素，國(guó)家應(yīng)該在政策、土地和資金等各方面支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，支持縣城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)業(yè)和產(chǎn)城一體化園區(qū)的發(fā)展。

　　未來(lái)十年，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入或返鄉(xiāng)進(jìn)入縣城將成為主要趨勢(shì)之一。同時(shí)，中西部地區(qū)要依托縣城和縣域中心鎮(zhèn)來(lái)發(fā)展壯大一批中小城市，優(yōu)化產(chǎn)城一體化布局，發(fā)揮它們吸納返鄉(xiāng)農(nóng)民工并留住返鄉(xiāng)農(nóng)民工的功能，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。

　　在中國(guó)，還有一批人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)條件達(dá)到中小城市等級(jí)而仍然被稱為“鎮(zhèn)”的特大鎮(zhèn)。在下一個(gè)十年，一定要理順特大鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)和事權(quán)使之匹配，創(chuàng)新改革，賦予特大鎮(zhèn)縣一級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，進(jìn)一步理順上下級(jí)政府間的條塊關(guān)系，設(shè)立延伸機(jī)構(gòu)時(shí)，將人事權(quán)一并下放。

　　在大城市和城市群周邊地區(qū)積極推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展也是緩解大城市中心區(qū)人口壓力的重要途徑。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模排序的千強(qiáng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)平均人口規(guī)模達(dá)到7.6萬(wàn)，已接近我國(guó)城市設(shè)市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，許多特大鎮(zhèn)已經(jīng)達(dá)到中等城市甚至大城市的人口規(guī)模水平。未來(lái)要加緊探索和設(shè)計(jì)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”的條件和制度安排，允許設(shè)立“鎮(zhèn)級(jí)市”、“縣轄市”，并制定小城市的建設(shè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，建立相關(guān)審批制度，對(duì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、符合條件的重點(diǎn)城鎮(zhèn)可采用福建石獅的做法，批準(zhǔn)撤鎮(zhèn)設(shè)市�！�

　　(作者單位：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心)