清華大學(xué)教授：養(yǎng)老金改革應(yīng)給公眾明確時間表

楊燕綏

人物簡介

楊燕綏 清華大學(xué)教授，清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任。她出版過十余部專著和譯著，先后承擔(dān)過國家自然科學(xué)基金、社會科學(xué)基金、世界銀行、國際勞工組織、世界衛(wèi)生組織等科研合作數(shù)十個項目，是中國社會保障領(lǐng)域知名專家。清華大學(xué)提出的養(yǎng)老改革體制方案主要設(shè)計者之一。

目前人社部等正在抓緊研究養(yǎng)老保險的頂層設(shè)計方案，來自社科院、人大、清華、武大等院校的多個專家團隊參與制定了多套改革備選方案，清華大學(xué)近期率先披露了方案。

清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏和她的團隊建議，在目前的社會統(tǒng)籌和個人賬戶結(jié)合的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度基礎(chǔ)上，將養(yǎng)老金變?yōu)椤皣�民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“個人儲蓄養(yǎng)老金”的二元結(jié)構(gòu)。前者�；�本，不同人之間差距小；后者則拉開差距。

他們建議，改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金，即公眾關(guān)注的養(yǎng)老金并軌；也建議延長領(lǐng)取退休金年齡。這兩點正是公眾關(guān)注的熱點。

在楊燕綏看來，“并軌”和“延退”受到關(guān)注并不意外。對于“延退”，由于中國沒有精算模型，政府說不清，老百姓看不明白，當(dāng)然要反對。

在他們的方案中，更看重對養(yǎng)老金制度的“大整合”，即只有一個統(tǒng)一的、全覆蓋的養(yǎng)老金制度。這正是中國過去對待養(yǎng)老金問題所缺乏的。

楊燕綏團隊認(rèn)為，未來實現(xiàn)“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”下的老有所養(yǎng)，從財務(wù)上說不成問題。但在老齡化社會中，除了向年輕人要錢(即國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金)養(yǎng)老，還應(yīng)該鼓勵老年人出來工作。

“提低就高”是短期行為

如果不調(diào)整中國養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金還是漲得比企業(yè)快，差距不是縮小了，而是擴大了。

新京報：解決養(yǎng)老金的雙軌制問題，很多提法提到“提低就高”，但“就高”這個做法，在財務(wù)上中國養(yǎng)老金體系能否承受？

楊燕綏：你的問題很好�，F(xiàn)在機關(guān)事業(yè)單位的退休金是1958年開始推行的，1958年中國的干部剛開始拿工資，工資只夠吃飯養(yǎng)小孩；退休的人也要吃飯，因此退休金是在職干部工資的80%-95%是合理的。

但現(xiàn)在情況變了。實際上1998年以前，企業(yè)職工也是這樣發(fā)退休金的，但后來發(fā)現(xiàn)發(fā)不起了。

去年城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金平均是1720元左右，全國機關(guān)的退休金平均數(shù)，公布的數(shù)據(jù)在2700元到2800元之間，比企業(yè)多了一千多，但實際上各個機關(guān)單位都有補貼，好一點的單位有六七千，而且個人不需要繳費。

人社部說結(jié)束雙軌制我理解也是說的這個，但“提低就高”，把企業(yè)職工低的部分向機關(guān)事業(yè)單位高的部分去靠攏，最后兩邊齊了。

這樣做有兩個問題，第一個是老齡化社會里，政府解決養(yǎng)老金的責(zé)任和角色是什么？十八大報告里面提“全覆蓋、�；�本”，如果全都向機關(guān)事業(yè)單位看齊，一年兩年補得上去，長期補不上。

還有一個問題是，政府的角色到底是什么，如果“就高”，拿四五千還叫不叫�；�本？

所以我覺得這個說法是短期行為，長期看不可持續(xù)，之前提出的“全覆蓋、保基本”的原則也流失了。

新京報：你對此前政府從2005年開始連續(xù)上調(diào)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金10%，是持反對態(tài)度的，你說這是福利主義的陷阱？

楊燕綏：我覺得這違背了政府�；�本的原則。一概上漲10%是政策一刀切，是公共政策失誤，不管你原來拿一千還是三千，都漲10%這公平嗎？另一方面，長期來看，這在財務(wù)上不可取，也與全覆蓋�；�本的原則相悖。

也許這次的博弈激烈，最后確實壓力大，政府還有更多的事情要解決，最后就采取給低的往上調(diào)一點，但如果不調(diào)整中國養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金還是漲得比企業(yè)快，差距不是縮小了，而是擴大了。

“調(diào)低就高”最簡單，都不用討論，什么頂層設(shè)計都不用。

新京報：那解決這個問題，你們的方法是怎樣的？

楊燕綏：我們的方案，是在老齡社會發(fā)展的戰(zhàn)略高度，建立全覆蓋的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的，分步實施的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人儲蓄養(yǎng)老金二元結(jié)構(gòu)。

社會老齡化，年輕人要養(yǎng)的老人多，養(yǎng)老金怎么辦？自己存點，老了以后跟年輕人要點(年輕人繳費，政府給你轉(zhuǎn)移支付)，這就是二元結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老金，

我們的方案是針對大雙軌，也就是職工和居民統(tǒng)一，所以叫大整合。

國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)該是公共品，公共品是由政府來提供的，差異不能太大，如果有差異也得擺在桌面上。比如不納稅的人要比納稅的人低一點，納稅低的人要比納稅高的人低一點。

比如清華方案里面，基礎(chǔ)養(yǎng)老金有40%、50%、60%替代率的區(qū)別，公共品的差異是根據(jù)人的貢獻有一點差異，但它可以保證“基本”，差異不太大。

中國養(yǎng)老金陷入“水草式困境”

職工按個人工資8%的繳費，就是中國養(yǎng)老金的“水草”。沒有人說得清楚這8%是費，是稅，還是儲蓄？

新京報：你有個“基礎(chǔ)養(yǎng)老金總理和人民差不多”的說法。

楊燕綏：去年的人大會期間，我在人民網(wǎng)說總理和人民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金差不多。有個教授給我寫信，說不要拿總理開玩笑。

我反過來問他，基本養(yǎng)老金是吃飯的，總理比農(nóng)民吃飯能多多少？

另一個制度安排是個人賬戶，這個賬戶里的差異怎么來的，根據(jù)你的就業(yè)年限，根據(jù)單位給你的繳費，根據(jù)你自己的繳費，根據(jù)投資收益，這個賬戶有差異是公平的。

我們認(rèn)為養(yǎng)老金的大準(zhǔn)則就是國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個人賬戶。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金是到60歲全領(lǐng)，將來以后慢慢提到65歲全都領(lǐng)；個人賬戶16歲開始都存。年輕人說我晚一點好不好，因為我要養(yǎng)孩子買房子，也可以35歲以后存。反正你自己存時間長收益多，時間短就收益少。

新京報：你說的這個，是對目前“統(tǒng)賬結(jié)合”的基礎(chǔ)做優(yōu)化，還是重新建立一個體系？

楊燕綏：是在統(tǒng)賬結(jié)合這個制度上的一個調(diào)整。個人賬戶的挪用是從1998年開始的。我們的養(yǎng)老金是中央點菜，市長買單。要是市長沒錢怎么辦？所以市長沒吭聲就把手伸到了個人賬戶。

中國養(yǎng)老金就陷入了一個“水草式困境”。我年輕時游泳有過陷到水草里的經(jīng)歷，越陷進去越不能亂撲騰，越撲騰水草越纏你。

中國養(yǎng)老金的“水草”是什么呢？就是8%的個人賬戶(職工按個人工資8%的繳費)。

在個人賬戶推出之初，講的是個人儲蓄應(yīng)對中國未來養(yǎng)老，1993年十四屆三中全會也寫進去了。但1998年國企下崗職工幾千萬，平均年齡47歲，中央沒有預(yù)算，地方來買單怎么辦，它就把手伸到個人賬戶里去了。

從那以后，就沒有人說得清楚這8%是費，是稅，還是儲蓄？沒有一個國家的養(yǎng)老金個人賬戶和社會統(tǒng)籌由政府一起發(fā)，中國沒有民法只有通則，沒有產(chǎn)權(quán)法只有物權(quán)法，這8%的產(chǎn)權(quán)說不清楚。

索性現(xiàn)在的一些做法，讓它(個人賬戶)看起來像個人儲蓄，比如個人賬戶可以全額轉(zhuǎn)移等。

“不透明”所以才會被反對

美國有精算模型，民眾知道養(yǎng)老金哪一年就維持不下去了，延退大家都能接受。中國沒有精算模型，政府說不清，老百姓看不明白，當(dāng)然要反對。

新京報：你們的方案是大方案，有并軌和延退，但在網(wǎng)上，大家認(rèn)為還是先要并軌，你怎么看？

楊燕綏：我看網(wǎng)民在講，想延退？那你先把并軌解決，先講公平再說將來的事。

我能理解。但我們的方案是把延退和并軌平行提及的。我同意網(wǎng)民先講公平再講持續(xù)的看法，但到現(xiàn)實中，公平與持續(xù)得一塊講。不能持續(xù)也就沒公平了，比如像希臘那樣，缸里都沒水了，大家都成窮光蛋了。

養(yǎng)老金是社會公共政策，20年不算長。如果當(dāng)成短平快，三年五年解決，總找不到好的方案。所以要給老百姓一個大藍(lán)圖，明確時間表，我想大部分人會支持的。 我想說的是：第一，把并軌和延退同時考慮，沒有先后；第二，我們說的65歲是領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，我們沒設(shè)定退休制度，領(lǐng)取養(yǎng)老金跟退休的時點是分開的，只有中國目前是捆綁在一起的。

退休也就是退出勞動力市場，因人而異，有彈性；但領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡要統(tǒng)一，是剛性的。

并軌和延遲必須同時進行，要并軌要算賬，必須要同步。

新京報：也有人對延遲領(lǐng)取退休金年齡的必要性存疑，也有人覺得，延長了之后，自己不一定有希望拿回自己的養(yǎng)老金。

楊燕綏：我們給出的方案里涉及領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，是根據(jù)人口統(tǒng)計和精算原理計算得到的，它只是一個學(xué)術(shù)性的結(jié)果。計算的結(jié)果是，一般退出勞動力市場后預(yù)期余壽平均15年。

在平均壽命75歲的條件下，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡應(yīng)該是60歲；到2030年，中國人均壽命可能達(dá)到80歲，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡就應(yīng)該是65歲。

按照中國現(xiàn)在的情況，15年內(nèi)，你交的養(yǎng)老金肯定領(lǐng)取完了，現(xiàn)在只有少數(shù)高收入的人領(lǐng)不完，而收入低的人養(yǎng)老金與工資倒掛。

對于女性來說，如果到2030年65歲領(lǐng)取，相當(dāng)于延長了15年，這確實壓力很大。但我們給出的是一個學(xué)術(shù)方案，是客觀數(shù)據(jù)不是政策。

按照現(xiàn)在的領(lǐng)取退休金年齡，到了超級老齡化社會，兩個工作的人養(yǎng)一個退休的，年輕人會覺得買不起房子養(yǎng)不起孩子，只能降低養(yǎng)老金替代率，比如從50%降到40%，老人馬上就搬起凳子去市政府坐了。

其實看實際的贍養(yǎng)比，中國在2007、2008年就進入了深度老齡化社會，提前老齡化，壓力大的是年輕人，領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡提前一年，稅就得往上漲。

新京報：你的意思是這里面涉及不同年齡階段人們的代際公平問題？

楊燕綏：這是一個人口結(jié)構(gòu)問題。老人多了，老人就得多干一點；年輕人就得多掙一點，總不能讓嬰兒去勞動吧？

在西方70歲的老人還想工作，為什么？家里錢沒存夠，不夠養(yǎng)老。老齡化社會的規(guī)律就是鼓勵老年人多工作。

比如要加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，這些行業(yè)是人工密集的行業(yè)，很多崗位并不需要年輕人，不需要高學(xué)歷的人。

比如現(xiàn)在去新加坡，去加拿大，你去機場看看，推行李車的人都是70歲的人。

我剛?cè)ミ^成都、廣元縣、佛山縣，他們已經(jīng)進入超級老齡社會了，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人已經(jīng)占到了22%，政府開發(fā)了什么項目？組織老人到私人的橘園里面摘橘子，上午摘完一車25塊錢，工錢夠一天喝茶。

政府應(yīng)該提供培訓(xùn)，引導(dǎo)他們居家就近參與老年服務(wù)業(yè)。

新京報：你覺得民眾反對延遲退休，還有沒有什么深層的原因？

楊燕綏：因為中國從來沒有養(yǎng)老金精算模型。美國早就有這個，向所有民眾公布，大家知道養(yǎng)老金哪一年就維持不下去了，推遲退休年齡大家都能接受。

中國沒有精算模型，政府說不清，老百姓看不明白，當(dāng)然要反對，這是養(yǎng)老金教育缺乏到極致的表現(xiàn)。

應(yīng)該給全國人民一個大整合的藍(lán)圖，然后分步執(zhí)行，而且要有時間表。我們的方案出來后，海外媒體關(guān)注的都是大整合與時間表，而不是延退。

管理是比財務(wù)更大的問題

中國真要解決全國統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金，不是錢的問題，是管理問題。所以體制要改革，養(yǎng)老金的改革才能進行下去。

新京報：你說到養(yǎng)老金的改革，財務(wù)不是大問題，那什么是大問題？

楊燕綏：我們指的是“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的成本，按照2010年和2011年的數(shù)據(jù)算，也就占GDP的1.57%，財政支出的8.9%。

在英國這一數(shù)據(jù)(GDP占比)是3.18%，美國是5.1%。所以中國真要解決全國統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金，不是錢的問題。

這是管理問題。我們說要心中有數(shù)，腳下有路。居民信息管理是實施國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的條件，只有形成了全國的居民信息向上集中，才有國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金與相關(guān)公共服務(wù)向下派送的機制。

問題是，現(xiàn)在“沒數(shù)”。這樣的情況下，鉆空子、搭便車的情況沒有辦法制止。

比如北京某區(qū)最近抓了一個套取養(yǎng)老金的案子，該區(qū)的數(shù)據(jù)都不能和其他區(qū)溝通，三年拿走三百多萬。我們在地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工失地進城后都進了職保，有的城鄉(xiāng)居民也找關(guān)系進職保，8000元一個名額。

這不都是錢的問題，是管理的問題，只要信息不能向上集中，頂層設(shè)計就是空。

現(xiàn)在是部門利益第一，把壟斷數(shù)據(jù)當(dāng)成權(quán)力的基礎(chǔ)。所以體制要改革，養(yǎng)老金的改革才能進行下去。

財政部部長樓繼偉說，財政要加大支出，但社保制度千瘡百孔，有多少錢都漏下去。我覺得這說得非常對。

新京報：個人賬戶巨大的空賬也不是問題嗎？

楊燕綏：空賬是個人賬戶被挪用的部分，我們建議各省市將自己的空賬補齊，即市一級統(tǒng)籌養(yǎng)老金用結(jié)余補足本市個人賬戶空賬。

到2012年底，個人賬戶有2.5萬億的賬面記錄，人社部說各個省結(jié)余養(yǎng)老金2.1萬億，比如廣東這些先用農(nóng)民工的地方，他們收了養(yǎng)老金，人走了養(yǎng)老金還留在這里，各個省市都有。

補完了賬面也就四千億的缺口，剩下部分怎么辦？省級政府、中央政府協(xié)商多渠道籌集資金解決，2015年就可以完成。

應(yīng)對老齡化時間很緊

樂觀測算，按照工資基數(shù)上漲，把養(yǎng)老金替代率下降一些，到2022年還能收支平衡，未來赤字就急劇上升。

新京報：為什么在目前的時間點上提出這些方案？

楊燕綏：大背景是中國經(jīng)濟放緩和老齡化。

中國2000年進入老齡化，2025年深度老齡化，2035年超級老齡化，按照各國的經(jīng)驗，養(yǎng)老金政策至少提前30年。

老齡人口的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)最好的美國和澳大利亞，他們都用了30年以上的時間來調(diào)整。

人口學(xué)家說中國老齡化社會還不算太老，這是人口學(xué)家，但從養(yǎng)老金政策看，要三四十年做準(zhǔn)備，中國已經(jīng)很晚了。到2035年兩個養(yǎng)一個，老齡化速度太快。

我們樂觀測算，按照工資基數(shù)上漲，把養(yǎng)老金替代率下降一些，到2022年還能收支平衡，未來赤字就急劇上升。

我們在這個時間提出這樣一個方案，第一，時間表很緊，我們要積極一點；第二，我們覺得政府過于拘泥于部門利益難以妥協(xié)；第三，我聽到了一些短期行為的建議，我們的方案出來，希望推動這方面的改變；第四，出來以后聽聽老百姓的意見，看看老百姓聽什么、罵什么。

新京報：機關(guān)事業(yè)單位是一個很大的群體，讓他們自己革自己的命，阻力應(yīng)該會很大？

楊燕綏：這個問題說過很多次。關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位，我們給出一個方案：退休金漸退，職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金漸進，讓這三者加起來的替代率能達(dá)到80%。

我認(rèn)為大部分國家公務(wù)員養(yǎng)老金的替代率都能達(dá)到80%，因為他們在職的時候基本是低工資，養(yǎng)老金相對高。按照方案，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率每年降低一個點，如果2017年開始，20多年可以降到和國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金一致。

當(dāng)然現(xiàn)在一些替代率80%以上的人肯定不高興，但必須要有妥協(xié)。

新京報：但這個20年的并軌，對于老百姓來說會不會覺得長了點？

楊燕綏：養(yǎng)老金是社會公共政策，20年不算長。如果當(dāng)成短平快，三年五年解決，總找不到好的方案。

現(xiàn)在的方案雖然要20年，但前臺不動后臺動，實際待遇沒有下降。

所以我說要給老百姓一個大藍(lán)圖，明確時間表，我想大部分人會支持的。

新京報記者 吳敏 實習(xí)生 黃婧

攝影 新京報記者 秦斌