本版制圖：蔡華偉

　　編者的話

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，與每個(gè)人的切身利益密切相關(guān)，社會(huì)廣泛關(guān)注。搞好養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的頂層設(shè)計(jì)，讓這一制度在保障老年生活、調(diào)節(jié)收入分配、維護(hù)公平正義方面發(fā)揮更大作用，是全社會(huì)的共同期盼。本期“觀察”聚焦養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，選取頂層設(shè)計(jì)中的重要方面，約請(qǐng)權(quán)威專家分析問(wèn)題、交流看法、提出建議，以期在觀點(diǎn)交流、碰撞中深化認(rèn)識(shí)、明確思路，并為相關(guān)決策提供參考。

　　搞好養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的頂層設(shè)計(jì)（問(wèn)對(duì)）

　　──訪全國(guó)人大常委、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成

　　本報(bào)記者 張怡恬

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是最重要的社會(huì)保障制度安排之一，也是深化社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)。經(jīng)過(guò)20多年的建設(shè)與發(fā)展，我國(guó)已形成了比較完整的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但這一制度也存在一些問(wèn)題，深化改革、優(yōu)化制度的社會(huì)呼聲很高。深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的難點(diǎn)有哪些，方向是什么？就這些公眾關(guān)注的問(wèn)題，記者采訪了全國(guó)人大常委、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成。

　　制度建設(shè)成就卓著，但問(wèn)題不容忽視

　　記者：作為長(zhǎng)期追蹤研究我國(guó)社會(huì)保障制度改革與發(fā)展問(wèn)題的專家，您對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀有何評(píng)價(jià)？

　　鄭功成：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，可以用“成就卓著，仍需完善”來(lái)評(píng)價(jià)。經(jīng)過(guò)20多年的努力，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)取得了重大進(jìn)展。一是實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老觀念的革新，政府、單位、個(gè)人和社會(huì)共同分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的共同責(zé)任意識(shí)已普遍建立。二是初步完成了制度轉(zhuǎn)型任務(wù)，即由傳統(tǒng)的單位包辦、現(xiàn)收現(xiàn)付、封閉運(yùn)行、單一層次的企業(yè)職工退休制度轉(zhuǎn)型為責(zé)任分擔(dān)、統(tǒng)賬結(jié)合、社會(huì)化、多層次的新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。三是基本實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，并從選擇性制度安排提升為普惠性制度安排。在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面穩(wěn)步擴(kuò)展的條件下，2009年建立農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2011年又為城鎮(zhèn)非就業(yè)居民建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，再加上機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度和發(fā)展中的補(bǔ)充保險(xiǎn)，已經(jīng)形成了完整的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，每個(gè)公民都可以參加其中的一個(gè)制度，每個(gè)達(dá)到規(guī)定退休年齡的老年人都能夠領(lǐng)取到數(shù)額不等的養(yǎng)老金。這極大地解除了人們的養(yǎng)老后顧之憂，促進(jìn)了社會(huì)公正與發(fā)展成果共享。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)堪稱當(dāng)今世界社會(huì)保障制度建設(shè)的偉大實(shí)踐。

　　但也應(yīng)看到，這一制度仍存在諸多缺陷，特別是以往改革中的一些遺留問(wèn)題需要盡快解決。比如，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革未能很好地貫徹“老人老辦法、新人新辦法、中人有過(guò)渡辦法”的改革原則，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革又滯后于企業(yè)，新老不分、改革不同步帶來(lái)了突出問(wèn)題；又如，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金仍處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，導(dǎo)致了地區(qū)間費(fèi)率負(fù)擔(dān)畸輕畸重，大大增加了制度運(yùn)行成本，損害了制度的公平性與可持續(xù)性；再如，在化解養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的歷史責(zé)任和隱性債務(wù)方面，各方面主體特別是政府的責(zé)任邊界模糊不清，影響了制度健康發(fā)展。這些由改革不徹底形成的問(wèn)題，需要通過(guò)深化改革來(lái)解決。

　　從頂層優(yōu)化制度安排成為當(dāng)務(wù)之急

　　記者：當(dāng)前，我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也到了關(guān)鍵階段。請(qǐng)具體談?wù)勷B(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革主要面臨哪些挑戰(zhàn)和問(wèn)題。

　　鄭功成：一是理論上存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。例如，有人認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累越多越好，殊不知，基金積累只是為了微調(diào)代際養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)適度而不宜過(guò)度；又如，有人以地區(qū)發(fā)展失衡為由反對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌，卻忘記了維護(hù)制度統(tǒng)一和費(fèi)率公平，是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度乃至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法則。二是體制性障礙亟須跨越�，F(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割、群體分割乃至于身份分割，其實(shí)是行政體制、財(cái)政體制、勞動(dòng)就業(yè)體制等分割造成的，因而必須同步推進(jìn)相關(guān)改革。三是現(xiàn)行制度存在缺陷。例如，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已淪為責(zé)任失衡的地方性制度安排，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋對(duì)象比較模糊，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏激勵(lì)機(jī)制，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度改革滯后，等等�？梢�(jiàn)，深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的任務(wù)非常繁重。

　　記者：面對(duì)這些挑戰(zhàn)和問(wèn)題，怎樣抓住深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的關(guān)鍵？

　　鄭功成：抓住關(guān)鍵，就要在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上盡快搞好優(yōu)化制度安排的頂層設(shè)計(jì)，并在中央政府強(qiáng)力推動(dòng)下，自上而下地理順相關(guān)關(guān)系。因?yàn)槿绻�現(xiàn)行制度的缺陷不能及時(shí)得到矯正，伴隨覆蓋面與投入規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，問(wèn)題就可能更為嚴(yán)重。

　　優(yōu)化制度安排的方向與重點(diǎn)

　　記者：您在多年前提出過(guò)社會(huì)保障改革應(yīng)堅(jiān)持理念優(yōu)于制度、制度優(yōu)于技術(shù)的方略。這一方略適用于現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革嗎？

　　鄭功成：依然適用。頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵性任務(wù)就是確立新理念、排除體制性障礙、優(yōu)化制度安排。應(yīng)進(jìn)一步明確公平、正義、共享的建制理念，維護(hù)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性，提升制度的公平性與互濟(jì)性，真正形成養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次化，保障這一制度的可持續(xù)性。在制度優(yōu)化中，關(guān)鍵是要合理確定法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次與均衡責(zé)任負(fù)擔(dān)，同時(shí)理順與之相關(guān)的管理體制、財(cái)政體制。

　　記者：企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間的退休“雙軌制”是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，如何通過(guò)優(yōu)化制度安排消除“雙軌制”下的不公平？

　　鄭功成：所謂“雙軌制”，其實(shí)是兩大群體養(yǎng)老保險(xiǎn)改革不同步的結(jié)果。解決辦法只有一個(gè)，這就是為機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)職工相似的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，真正實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)義務(wù)平等、制度結(jié)構(gòu)相同、待遇計(jì)發(fā)辦法一致。在推進(jìn)改革時(shí)，把機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工都納入統(tǒng)一的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比把事業(yè)單位分割出來(lái)要合理，因?yàn)樗麄兌际芄陀趪?guó)家，其工薪都源自財(cái)政供款。

　　記者：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革方向是什么？

　　鄭功成：盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌是優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的金鑰匙。只有全國(guó)統(tǒng)籌才能讓這一制度恢復(fù)為國(guó)家統(tǒng)一的法定制度，才能根治費(fèi)率負(fù)擔(dān)不公、基金余缺分化、運(yùn)行成本高昂等弊端，并為形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)提供制度保障，為實(shí)現(xiàn)基金保值增值創(chuàng)造條件，也為推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革提供成熟的參照。需要指出的是，全國(guó)統(tǒng)籌不是省級(jí)統(tǒng)籌的簡(jiǎn)單提升，而是應(yīng)藉此完善責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、優(yōu)化統(tǒng)賬結(jié)合方式及比例，并通過(guò)降低單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)等提高制度吸引力，最終使這一制度走上定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的新階段。

　　記者：您對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展有何看法？

　　鄭功成：農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立與快速推進(jìn)具有劃時(shí)代意義。但應(yīng)認(rèn)識(shí)到，這一制度的籌資機(jī)制與結(jié)構(gòu)還需要優(yōu)化。當(dāng)務(wù)之急是要增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民參保的激勵(lì)，將重點(diǎn)補(bǔ)“出口”轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)補(bǔ)“進(jìn)口”，也就是政府補(bǔ)貼從養(yǎng)老金給付補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)槔U費(fèi)補(bǔ)貼，并進(jìn)一步明確中央與地方政府的財(cái)政責(zé)任。