3月5日下午，全國人大代表、人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈陸續(xù)收到代表們送回的附議，達(dá)到法定人數(shù)之后，由她草擬的《關(guān)于修改完善<預(yù)算法>的議案》將會(huì)提交全國人大，進(jìn)入審理過程。

有著“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》實(shí)施了18年，卻修改了16年，至今仍未修正定案。

“這并不意外，因?yàn)樵诔Ｎ瘯?huì)內(nèi)部審議過程中委員們的分歧就很大，核心的問題包括預(yù)算該公開到什么地步、國庫該由誰管理、國庫單一賬戶的界定以及地方發(fā)債能否放行等�！眳菚造`當(dāng)天在接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示。

據(jù)介紹，預(yù)算制度便于操作和宏觀掌控是財(cái)稅體制改革的核心與關(guān)鍵。《預(yù)算法》的修改直接關(guān)系到財(cái)稅改革的命運(yùn)。而《預(yù)算法》修正案只需要全國人大常委會(huì)審議通過，并不是必須要通過全體會(huì)議，所以常委會(huì)能通過一個(gè)怎樣的《預(yù)算法》修正案，其影響深遠(yuǎn)。

在之前的審議過程中，吳曉靈多次提出不同意見，“但聲音還有限，也要有外部更大的壓力。”所以她在今年兩會(huì)上提出了該項(xiàng)議案。

兩個(gè)倒退？

在吳曉靈看來，二審稿中存在兩個(gè)“倒退”，其一就是“財(cái)政專戶”。

“二審稿寫入了財(cái)政專戶的概念，將財(cái)政專戶合法化，沒有理順財(cái)政專戶和國庫單一賬戶的關(guān)系，而是將國庫單一賬戶、財(cái)政專戶共同構(gòu)成了所謂的國庫單一賬戶體系，這是《預(yù)算法》修訂的倒退，將不合法的內(nèi)容合法化了。”吳曉靈對本報(bào)記者說。

2011年起，我國各級政府財(cái)政部門推行了國庫集中收付制改革，預(yù)算單位的財(cái)政性資金逐步納入財(cái)政統(tǒng)一管理，財(cái)政部門通過國庫單一賬戶（開設(shè)在人民銀行）和財(cái)政專戶（開設(shè)在商業(yè)銀行）管理這些財(cái)政資金。我國財(cái)政資金從預(yù)算單位分散管理到財(cái)政部門統(tǒng)一、集中管理是一個(gè)很大的進(jìn)步。

但隨之而來的是，很大一部分資金不存放在國庫單一賬戶內(nèi)，而是以各種形式存放在大量財(cái)政專戶內(nèi)，形成了事實(shí)上的“第二國庫”。

吳曉靈認(rèn)為，目前我國大量財(cái)政專戶設(shè)在商業(yè)銀行，既不利于區(qū)分行政管理與市場化操作，也不利于反腐倡廉和財(cái)政資金監(jiān)管。

近年來，財(cái)政專戶已經(jīng)帶來了很多問題，有關(guān)部門年年清理，但卻越清規(guī)模越大，越清問題越多。

“如果財(cái)政專戶合法化，就意味著授予了財(cái)政部門的主導(dǎo)權(quán)，財(cái)政部門自己監(jiān)督和管理自己的賬戶，將為預(yù)算管理帶來重大制度隱患�！眳菚造`稱。

另一個(gè)“倒退”，事關(guān)國庫經(jīng)理權(quán)的問題。

二審稿刪除了關(guān)于“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”的表述，擬賦予各級財(cái)政部門“監(jiān)督本級國庫辦理的預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付及預(yù)算支出的撥付業(yè)務(wù)”和“加強(qiáng)對本級國庫的管理和監(jiān)督”的權(quán)力。

這意味著，國庫將由人民銀行“經(jīng)理”變?yōu)椤按�理”�?/p>

事實(shí)上，在1985年以前，預(yù)算收入的收納、劃分、留解和預(yù)算支出撥付等國庫業(yè)務(wù)，一直實(shí)行委托代理制，即由財(cái)政部委托中國人民銀行代理。1985年《中央金庫條例》修改為《國家金庫條例》時(shí)，才將原規(guī)定中的“各級金庫均由中國人民銀行代理”修改為“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理”。

曾任央行副行長的吳曉靈深知這意味著什么：如果否定了現(xiàn)行的人民銀行經(jīng)理國庫的制度，實(shí)際上就是否定了人民銀行的監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化了財(cái)政的監(jiān)督權(quán)，這種預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督集于一身的制度設(shè)計(jì)不利于行政權(quán)力的穩(wěn)健運(yùn)行。

不能再拖了

吳曉靈的聲音并非始于這次兩會(huì)，早在人大常委會(huì)審議過程中，她就一直堅(jiān)持自己的原則和意見。

她對本報(bào)記者說，應(yīng)該恢復(fù)“中國人民銀行經(jīng)理中央國庫和地方國庫”的表述。理由是，中國人民銀行經(jīng)理國庫的現(xiàn)行國庫管理體制權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行良好、成效顯著，這一體制經(jīng)過長期實(shí)踐檢驗(yàn)，符合國庫收支決策者與國庫收支執(zhí)行者相分離的國際準(zhǔn)則，有利于強(qiáng)化預(yù)算權(quán)力的監(jiān)督與制衡，法律應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留，并予以強(qiáng)化。

其次，吳曉靈還建議逐步取消財(cái)政專戶，真正實(shí)現(xiàn)國庫單一賬戶。

預(yù)算公開制度是現(xiàn)代預(yù)算制度的核心內(nèi)容。二審稿增加了一條：經(jīng)本級人民代表大會(huì)或者本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。

吳曉靈稱，“新條款有不足之處。”

預(yù)算公開缺乏可操作性，她建議，最好能夠?qū)︻A(yù)算公開的原則、內(nèi)容、時(shí)限、方式等作出明確規(guī)定。

對政府預(yù)算的收支科目按“類、款、項(xiàng)、目”四級劃分，目前的財(cái)政預(yù)算只落實(shí)到“款”，重點(diǎn)項(xiàng)目到“項(xiàng)”，而“項(xiàng)”這一級是動(dòng)輒幾百億甚至上千億的預(yù)算，這些資金分配到哪些項(xiàng)目上去均由政府部門決定，公眾很難知道，人大也難以審查。

“建議在《預(yù)算法》中明確要求：本級公共預(yù)算按功能分類、經(jīng)濟(jì)分類分別編制，一般收支至少編列到‘項(xiàng)’，盡可能落實(shí)到‘目’�！眳菚造`稱。

對于地方政府發(fā)債問題，一審稿曾進(jìn)行了適度放行的表述，但二審稿對一審稿的這一表述又進(jìn)行了全盤否定。

吳曉靈認(rèn)為，一刀切的做法難以有效解決地方債務(wù)融資問題，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)疏堵結(jié)合的原則，允許地方政府依法適度發(fā)債，用透明規(guī)范、受公眾監(jiān)督且有利于控制風(fēng)險(xiǎn)的地方債，置換替代地方融資平臺所帶來的隱性債務(wù)。

事實(shí)上，從征求意見的二審稿來看，依然烙有很深的“財(cái)政部門”的印記，這從財(cái)政專戶設(shè)立、國庫代理制以及否定地方發(fā)債等條款就能看出。吳曉靈坦言：她的意見遭到了財(cái)政部門人士的反對。但她仍希望，《預(yù)算法》修正不要再拖過第十二屆人大了。