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于2012年秋季舉行的中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)首次提出了控制能源消費(fèi)量的方針。在這一政策轉(zhuǎn)變的影響下，以進(jìn)一步促進(jìn)節(jié)能及利用可再生能源為重點(diǎn)，能源相關(guān)政策將逐漸發(fā)生變化。迄今只是公布單位GDP能耗目標(biāo)的中國氣候變化政策也有可能發(fā)生變化。

刪除2個(gè)字所表示的政策轉(zhuǎn)變

以2012年11月舉行中共十八大為契機(jī)，中國的能源政策開始發(fā)生變化。筆者先介紹一下近1年內(nèi)的變化。

作為慣例，中國在1月要召開能源政策相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人匯聚一堂的“全國能源工作會(huì)議”。關(guān)于該會(huì)議，最近的報(bào)道大多將焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)核能政策及促進(jìn)可再生能源對(duì)策。然而，今年的會(huì)議卻提出了關(guān)乎能源政策根本的政策轉(zhuǎn)變問題。

通過已公布的資料可以看出其中的變化。在去年及今年的會(huì)議上，國家能源局局長劉鐵男提出了8項(xiàng)重點(diǎn)措施，其中應(yīng)當(dāng)“注意”的表現(xiàn)之處如下。

2012年的報(bào)告：合理控制能源消費(fèi)總量

2013年的報(bào)告：控制能源消費(fèi)總量

“合理”這個(gè)表述在今年的會(huì)議上消失了。在漢語中，短短2個(gè)字卻蘊(yùn)含非常大的意義。

如果是進(jìn)行合理控制，只要按照單位能耗目標(biāo)提高能源消費(fèi)效率，并且使能源消耗比不實(shí)行政策時(shí)有所減少，那么便可以說，政策得到了實(shí)施。然而，如果將“合理”這個(gè)詞刪除掉，那么，暫緩削減能耗便不能說成是政策得到了執(zhí)行。中國的能源政策迄今是以提高能源效率為目標(biāo)，而今后將向力爭降低能源消費(fèi)量的量化管理轉(zhuǎn)變。

十八大提出能源生產(chǎn)及消費(fèi)革命

提出這種政策轉(zhuǎn)變的，是2012年11月舉行的十八大。

時(shí)任總書記的胡錦濤所做的報(bào)告中，有題為“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的章節(jié)，其中明確提出了“推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，控制能源消費(fèi)總量”。

能源是一個(gè)關(guān)乎國家安全的問題，在石油等資源對(duì)海外依賴程度提高的背景下，能源安全相關(guān)政策在中國也成為最重要的政策之一。

中國在保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過程中，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源需求一直在增大。但是從提高安全保障及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)高度化的觀點(diǎn)考慮，中國領(lǐng)導(dǎo)層強(qiáng)烈希望想方設(shè)法使能源需求不再進(jìn)一步擴(kuò)大，這也很容易理解。

中國領(lǐng)導(dǎo)層要求的能源政策，是在生產(chǎn)及消費(fèi)領(lǐng)域進(jìn)行“革命”。中國力圖在能源領(lǐng)域進(jìn)行根本性的政策轉(zhuǎn)變，這一點(diǎn)從“革命”這2個(gè)字就可以推測出來。

政策轉(zhuǎn)變并不僅僅是中國自身的問題。

在全球變暖問題上，作為全球最大的溫室氣體排放國，中國的政策非常重要。以往中國氣候變化政策的目標(biāo)是對(duì)于單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的能源消費(fèi)效率及二氧化碳排放量（單位能耗目標(biāo)）。由于是以效率為目標(biāo)，因此，假使中國實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)，但只要國內(nèi)生產(chǎn)總值大幅增長，那么能源消費(fèi)的絕對(duì)量以及因能源而產(chǎn)生的二氧化碳排放量還是會(huì)增加。

如果此次提出的方針作為中國的政策逐漸實(shí)現(xiàn)制度化，那么在不遠(yuǎn)的將來，中國便有可能就能源消費(fèi)量及二氧化碳排放量的提出絕對(duì)值目標(biāo)。從這一點(diǎn)來說，可以評(píng)價(jià)認(rèn)為，中國的政策轉(zhuǎn)變?cè)谌�球都具有非常重要的意義。

政策的王牌是“市場化”

在以往東西方冷戰(zhàn)時(shí)代，也許可以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展以實(shí)現(xiàn)對(duì)能源消費(fèi)的控制。然而，為了控制能源消費(fèi)而損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法，在重視民生的今日中國，很難拿到桌面上。

要想在保持高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，又對(duì)能源消費(fèi)總量進(jìn)行控制，那么除促進(jìn)節(jié)能外，別無他法。很明顯，以行政手段、通過上層的壓力強(qiáng)制性壓低能源消費(fèi)的方法沒有效果。中國通過30多年的改革開放使得市場化程度有了長足發(fā)展，要想在中國推進(jìn)節(jié)能，適應(yīng)“市場化”要求的政策才是王牌，這一點(diǎn)自不必說。中國的能源相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的專家們也認(rèn)識(shí)到，為了實(shí)現(xiàn)能源政策的轉(zhuǎn)變，必須促進(jìn)政策體系的轉(zhuǎn)變。

國務(wù)院發(fā)展研究中心經(jīng)濟(jì)研究部部長馮飛指出：“以往的能源政策體系當(dāng)中發(fā)揮了巨大作用的‘命令-控制型’的政策體系必然轉(zhuǎn)向，今后的能源政策將轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策為主，一些市場化的、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性的政策手段迎來了機(jī)遇期�！�

馮飛部長指出，2011年年底進(jìn)行的資源稅修改，是從政府直接下達(dá)行政命令的方式向采用經(jīng)濟(jì)手段的政策發(fā)生轉(zhuǎn)變的開始，2012年年底《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化電煤市場化改革的指導(dǎo)意見》公布后，國家發(fā)展和改革委員會(huì)取消了對(duì)超出一級(jí)行政區(qū)（22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市）的煤炭運(yùn)輸下達(dá)年度計(jì)劃指示的以往政策，凡此種種均表明“革命”正在進(jìn)行。

另一個(gè)王牌是“問責(zé)制”？

中國以2004年的經(jīng)濟(jì)調(diào)查等作為統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)，自2005年起實(shí)行關(guān)于節(jié)能的問責(zé)制。目前已建立了機(jī)制，每年向地方政府分配節(jié)能目標(biāo)，并對(duì)政策實(shí)行的內(nèi)容及達(dá)標(biāo)狀況進(jìn)行審查。雖然只要將以往的單位能耗目標(biāo)分配改為能耗目標(biāo)，即可簡單地完成政策轉(zhuǎn)變，但專家指出，不應(yīng)簡單地修改制度，敲響了警鐘。

國家發(fā)展和改革委員會(huì)能源系統(tǒng)分析研究中心主任周伏秋指出：“如果從長期來看，必須將以往的能源消費(fèi)量與今后的增加量分開來考慮。對(duì)于現(xiàn)在的能源消費(fèi)情況，要準(zhǔn)確進(jìn)行測定，然后合理地控制消費(fèi)量的增加。對(duì)于新項(xiàng)目，必須要求具備能源消費(fèi)效率高、排放少的條件。 國家必須制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以保證中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。要準(zhǔn)確測定地方及企業(yè)的能源消費(fèi)情況，還存在著提高測定方法及與測定能力等許多課題，但首先應(yīng)進(jìn)行的是測定電力消費(fèi)。”他還強(qiáng)調(diào)說：“對(duì)一次能源消費(fèi)量和電力消費(fèi)量這兩者進(jìn)行控制，是旨在控制能源消費(fèi)總量的政策的第一步�！�

在關(guān)于能源消費(fèi)革命的政策制定及實(shí)施方面，雖然可以預(yù)想今后將會(huì)有迂回曲折，但同時(shí)也有值得我們關(guān)注的，那就是能源生產(chǎn)領(lǐng)域的革命。

除作為傳統(tǒng)能源的煤炭及石油，中國還擁有全球矚目的頁巖氣（儲(chǔ)量居世界之首），在全球范圍快速增長的核能、太陽能和風(fēng)力等可再生能源，以及水庫數(shù)量占全球半數(shù)的水力等。在這些能源生產(chǎn)方面，中國堪稱是一個(gè)“臺(tái)風(fēng)眼”。

在能源生產(chǎn)及消費(fèi)領(lǐng)域的革命全面展開的背景下，中國將力爭實(shí)現(xiàn)對(duì)能耗的控制。一般認(rèn)為，在對(duì)《京都議定書》到期后的“后京都議定書”國際框架仍然在進(jìn)行磋商的當(dāng)今形勢下，中國還是會(huì)繼續(xù)搬出“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則來回避發(fā)達(dá)國家的批評(píng)。但是，中國正努力踏踏實(shí)實(shí)地做著從一個(gè)發(fā)展中國家向一個(gè)負(fù)責(zé)任大國過渡的準(zhǔn)備工作。中國在落實(shí)了國內(nèi)政策之后，在構(gòu)筑國際框架方面發(fā)揮出主動(dòng)性的可能性開始顯現(xiàn)。

構(gòu)筑起能夠控制能源消費(fèi)的制度，今后要走的路還很長�？梢酝茰y，在中國政府機(jī)構(gòu)的縱向分割體制下，上述制度的構(gòu)筑可能會(huì)面臨很大的課題。但是，自新領(lǐng)導(dǎo)班子建立起，政策的基本方針至少在今后10年內(nèi)會(huì)保持不變。（日經(jīng)能源環(huán)境網(wǎng) 供稿）